Algunos límites de nuestro marco legal

Lisardo Bolaños Fletes
Investigador Asociado
CIEN

La sociedad guatemalteca ha cambiado de forma vertiginosa en los últimos 20 años. Podríamos mencionar algunos de los principales cambios: 1) el ensanchamiento de la clase media a lo largo del país; 2) la inmigración de guatemaltecos, especialmente hacia Estados Unidos, lo cual implica una fuga empresarios y trabajadores y la generación de remesas; 3) la apertura comercial, académica y política del país, lo cual ha promovido la introducción de diversos esquemas mentales, propuestas políticas y formas de vivir; 4) un sistema político más tolerante a la diversidad, menos violento y con garantías legales y prácticas importantes a la libre expresión del pensamiento y a la asociación ciudadana. Cambios importantes que, a pesar de lo lento de otras mejoras, hemos construido los propios guatemaltecos.

Ahora bien, ¿por qué es importante mencionar que la sociedad guatemalteca haya cambiado? Porque eso implica la necesidad de revisar las reglas de juego con nuestras autoridades para mejorar el funcionamiento de nuestro país. En específico, la preocupación de este artículo es señalar la necesidad de tomar en cuenta que la actual Constitución Política de Guatemala estuvo muy centrada en resolver la coyuntura de la persecución política que se vivía producto del enfrentamiento armado, lo cual implicó que el sistema jurídico guatemalteco estaba diseñado para evitar abusos del Estado en contra de opositores políticos.

Este esquema institucional generó una serie de garantías procedimentales que evitaban dichos abusos. Sin embargo, ante una reducción importante de la violencia política, hoy algunos de esos procedimientos podrían ser un obstáculo para la sociedad guatemalteca. Un ejemplo de ello es que la Constitución debilita el uso de mecanismos alternativos de resolución de conflictos, como la mediación y el arbitraje, así como limito el funcionamiento de los sistemas locales de justicia, al modificar el funcionamiento de los juzgados de paz. Se trata de modernizar al país con la legislación, pero tras más de veinte años, nos damos cuenta que las instituciones públicas no han estado a la altura de los mandatos constitucionales, afectando así a la población, pues la mayoría de las veces no encuentra justicia. Estos problemas se incrementan en la medida que las PYMES y el interior del país cada vez más se convierten en una fuente importante de desarrollo para Guatemala

Por otro lado, hay otros temas que la Constitución previó, pero no les dio la importancia jurídica necesaria para impulsar el tema. Los mecanismos de control de la calidad del gasto público es uno de ellos. El enfoque de la Constitución fue principalmente orientado a la fiscalización de los recursos financieros, lo cual dejó de lado un tema que hoy en día es cada vez más importante.

El Estado contra el Estado

Lisardo Bolaños Fletes
Investigador Asociado
CIEN

En Guatemala, el Estado suele entrar en conflicto consigo mismo, debilitando su institucionalidad. Recientemente hemos sido testigos de dos hechos que lo evidencian, en donde las Municipalidades se enfrentan con otros órganos del Estado de Guatemala. Por un lado, el 7 de mayo los alcaldes de 70 Municipios del suroccidente del país acudieron al Congreso de la República en rechazo la aplicación de la Ley del Registro Nacional de las Personas (RENAP). Por otro lado, el 25 de abril se dio un enfrentamiento entre la Policía Municipal de Tránsito (PMPT) y la Policía Nacional Civil (PNC).

Ambos eventos evidencian las actuales debilidades del Estado guatemalteco, el cual se muestra incapaz de disciplinarse bajo sus mismas normas. Los Alcaldes buscan escapar al cumplimiento de la normativa para instalar al RENAP, aduciendo que no se consultó a la población; el trámite es engorrosos y costoso; y, se atenta contra la “autonomía municipal”. En cuanto a la PMT la misma no pudo consignar al agente de la PMT, debido a que fue bloqueada por un grupo numeroso de la PMT. Por su parte, la PMT argumentó abuso de autoridad de la PNC.

Los conflictos anteriores podrían llevar a muchos a creer que no es conveniente la descentralización, pues las autoridades están constantemente en conflicto. Sin embargo, la descentralización debe seguir apoyándose. Mientras más cerca está el proveedor del servicio, mayor retroalimentación obtiene de la población de cómo está realizando las acciones. Si la autoridad es proba, se dará cuenta que ganará el apoyo de la población si realiza los cambios correspondientes para satisfacer a la población. En Guatemala hay evidencia de ello en salud y educación, pues PRONADE y los puestos de salud han mostrado mejores resultados que otros programas, más centralizados, y por ello, más alejados de la población.

Ahora bien, lo anterior no significa que la descentralización siempre se justifica. Países como Guatemala requieren llevar a cabo procesos de reforma política y allí es donde la fragmentación del Estado, promovida por argumentos como la “autonomía municipal”, son incorrectos. Si bien RENAP podría ser inadecuado por lo costoso (tema que podría solucionarse), se podrían obtener grandes beneficios al eliminar la discrecionalidad de las Municipalidades con la emisión de cédulas de vecindad. Esto sería de gran ayuda para el sistema electoral (para reducir los fraudes), pero también para el sistema financiero, pues habría más certeza de la identidad de los deudores (lo cual podría ayudar a fomentar más el crédito).

En cuanto al enfrentamiento entre la PNC y la PMT, el problema no es la “autonomía municipal”. Para la ciudadanía, ambas instituciones cuentan con problemas en su credibilidad. Ninguna es confiable porque no existen mecanismos adecuados para que ambas rindan cuentas ante la población y se evite el abuso de ambas. Por eso, las opiniones de la población tiende a atacarlas; incluso a alegrarse por el enfrentamiento ocurrido. Por mi parte, creo que el enfrentamiento debe servirnos como punto de inflexión para apostar por la mejora de ambas instituciones.

Expectativas, realidades y la CICIG

José Raúl González Merlo
Miembro de Junta Directiva
CIEN

La CICIG es reflejo de la mediocridad que nos aqueja a todo nivel. Ante nuestra incapacidad e incompetencia para ser dignos de tener una nación, recurrimos a Naciones Unidas – ONU - para que nos saque la grave tarea del crimen y la impunidad. Estamos en la misma situación del chiriz que cree que aprenderá matemáticas porque su papá le hace la tarea…

Ojala que la CICIG llene las infladas expectativas que han creado en la población los que tan vehementemente promovieron su creación. Ojala que un puñado de funcionarios de ONU venga a hacer, en poco tiempo, lo que nosotros hemos sido incapaces de lograr. Me parece que los que apoyaron la CICIG han demostrado una gran ingenuidad engañando sistemáticamente a los ciudadanos creando expectativas inalcanzables. Las cosas no cambiarán con la CICIG por la misma razón que el patojo no aprenderá matemáticas. Ni siquiera será, como ya comenzaron a matizarlo, un “primer buen paso”. Solamente los guatemaltecos podemos cambiar nuestra realidad. Ninguna nación se ha construido haciendo outsourcing con la ONU.

El más grande experimento contemporáneo en materia de “construcción de una nación” – Iraq - con trillones de dólares gastados en 4 años ha demostrado que, sin la unidad, el valor y la participación de los ciudadanos no se logra nada. Eso es lo que nos hace falta a los guatemaltecos y tampoco lo obtendremos de la CICIG…

Es irónico que, gracias a la prensa, todos sepamos quiénes son los personajes involucrados en el crimen organizado. Obviamente, no necesitamos CICIG para conocer esa realidad. El problema es ¿qué Policía Nacional los captura, qué Ministerio Público presenta las pruebas, qué sistema judicial los condena y qué sistema penitenciario los mantiene presos impidiéndoles continuar delinquiendo? El mandato de la CICIG (recabar pruebas y hacer denuncias, entre otras), por si sólo, no cambiará realidad alguna. Quizás hasta será peor porque ahora entraremos en la zona de comfort y nunca haremos nuestra tarea.

La impunidad de Guatemala se acabará cuando se reúna un grupo suficientemente grande de ciudadanos que conjuguen su liderazgo y la oportunidad para que, desde el poder, decidan cambiar esas instituciones. Y mejorará cuando más ciudadanos participen directamente en ese cambio y tengamos la suficiente inteligencia de exigir continuidad a nuestros políticos. Así cambian las naciones: cuando sus ciudadanos asumen (no delegan) su responsabilidad. Si somos incapaces de hacer eso, tampoco seamos tan ingenuos como para creer que, de todas las instituciones del mundo, la ONU nos sacará la tarea…

El Reto de la Microeconomía (II)

Hugo Maul Rivas
Director Área Económica
CIEN

Como se dijo la semana pasada, el reto “micro” implica necesariamente la protección de los derechos de propiedad. Estos son la base fundamental para el funcionamiento eficiente de los sistemas económicos. Entendiendo que, tal y como dice D. North, premio Nobel de economía, que “el grado de apropiación [de los bienes] es función de las reglas legales, de las formas organizacionales, del grado de cumplimiento [de la ley y los contratos] y de las normas de comportamiento [en una sociedad] – esto es, del marco institucional”. En países como los nuestros, en donde el marco institucional que rige los derechos de propiedad se caracteriza por no garantizar el control a largo plazo sobre los activos, por no proveer certeza jurídica sobre dicho control, por restringirlo innecesariamente y no garantizarlo de manera plena, no es casualidad que la microeconomía sea poco eficiente.

El control de corto plazo sobre un activo genera horizontes de planeación de corta duración; inversiones de muy corto plazo que sobre-utilizan los activos por encima de lo que sería económicamente eficiente. La incertidumbre sobre el control de un activo desalienta su uso en las actividades más rentables; el riesgo latente de la expropiación conlleva la ineficiencia en el uso de los activos. La ausencia de control sobre los márgenes valiosos de los activos provoca que no se aprovechen todas las oportunidades de generación de riqueza; al no existir la posibilidad de apropiación de los beneficios derivados del uso del activo, casi nadie tiene incentivos para aprovechar el mismo de la mejor manera. Las restricciones sobre la forma en que se ejerce el control sobre los activos limitan las posibilidades de descubrimiento de nuevas oportunidades de ganancia.

Dadas estas características del marco institucional, no es de extrañar que el reto de los derechos de propiedad sea el principal desafío para la eficiencia a nivel micro. En el caso ideal, el marco institucional debería servir para delimitar la propiedad, darle validez a los acuerdos privados respecto de la transferencia del control sobre los activos y castigar el incumplimiento de lo acordado. Para ello se requeriría de un sistema altamente descentralizado que opere en base a normas claras y generales, de manera que las disputas o ambivalencias sobre los derechos de propiedad sean raras excepciones. No se puede hablar del reto micro sino se habla primero de los derechos de propiedad. Y no se puede hablar de derechos de propiedad sino se habla primero de un Estado de Derecho; de la vigencia de normas generales, abstractas y de observancia universal.

El Reto de la Microeconomía (I)

Hugo Maul Rivas
Director Área Económica
CIEN

“Es necesario prestar mayor atención a los aspectos microeconómicos del crecimiento. La macroeconomía va bien, pero la microeconomía carece de eficiencia”. Esta fue una de las tantas lecciones surgidas de la recién concluida Asamblea de Gobernadores del BID. Cuando se habla del reto “micro” se hace referencia muchos asuntos, desde la eficiencia económica hasta la generación de empleos, pasando por la reducción en los costos reales de producción, el uso sostenible de los recursos, la productividad, etcétera. Para mala fortuna de quienes sueñan con que el gobierno, cual semi-dios moderno, arregle todo mediante el gasto público, la microeconomía depende más de las acciones de millones de individuos que actúan de manera descentralizada que de acciones directas del gobierno. En pocas palabras, el reto “micro” es el reto de la generación de riqueza. Asunto en el cual las acciones del gobierno, aunque importantes, no lo pueden ser todo.

Ahora bien, al hablar del reto micro es muy importante tener claro de donde venimos y hacia donde vamos. Venimos de una situación en donde el marco institucional favorece más la redistribución e, incluso, expropiación de la riqueza que la generación de la misma. No se puede hablar del reto micro sino se habla primero del reto de los derechos de propiedad. Sin embargo, dada la larga historia de injusticia, ilegalidad, expoliación y corrupción de nuestro continente, la plena vigencia de los derechos de propiedad no es nada sencilla. Como bien dice Rapacsynski, citado por Hernando de Soto, “la noción de que la mera institución de un régimen legal apropiado establecerá un juego de derechos de propiedad capaz de sustentar un sistema económico moderno resulta profundamente implausible, pues a la mayoría de los derechos de propiedad el sistema legal sólo puede imponerlos marginalmente. El núcleo de la institución de la propiedad tiene que ver con prácticas sociales y económicas en buena medida incuestionadas e inconscientes y necesariamente arraigadas en desarrollos no jurídicos…cuando la mayoría de las personas obedece la ley, el gobierno se la puede imponer de manera efectiva y (relativamente) barata a los pocos individuos que la quebrantan. Pero cuando la obediencia entra en crisis a una escala lo suficientemente amplia, no hay autoridad con fuerza suficiente para ser el policía de todos”. En otras palabras, según parece, no se puede hablar del reto micro sino se habla previamente del reto del Estado de Derecho. No es casualidad que la microecononomía carezca de eficiencia. En ausencia de un buen sistema de derechos de propiedad y de un Estado de Derecho no se puede esperar otra cosa.