Reconsiderando el Transfuguismo Parlamentario

Javier Fortin
M.A. en Políticas Públicas, SUNY en Stony Brook
M.A. en Rleaciones Internacionales, UFM

El cambio de partido político o bancada parlamentaria de los diputados en el ejercicio legislativo ha generado el escrutinio de los medios de comunicación, los centros de investigación y la academia de nuestro país. En términos generales, el transfuguismo parlamentario -como se suele llamar a este fenómeno- es considerado como algo negativo que tiene serias repercusiones sobre la representación, el sistema de partidos políticos y la democracia en general. De hecho, los estudios más recientes y con mayor aporte académico como el trabajo de tesis de Ayleen Rodríguez, La Representatividad de los Diputados Disidentes dentro del Congreso de la República (2004), el cuaderno de información política de FLACSO, El Transfuguismo Parlamentario (2005) y el artículo de Pedro Trujillo en el periódico electrónico La Opinión, Transfuguismo Político (2006), coinciden en señalar que el transfuguismo es un fraude a los electores, que debilita el sistema de partidos y que pone en tela de juicio la ética de los diputados.

A pesar del aporte de los trabajos arriba mencionados, ninguno de ellos ha ofrecido una explicación del por qué los diputados deciden migrar de un partido a otro. Estos estudios se han limitado a describir el fenómeno, a ofrecer evidencia de cómo se ha dado en el presente período legislativo y a evaluar el fenómeno desde una perspectiva legal y/o normativa. Por supuesto, definir el fenómeno, medir la incidencia del mismo y emitir un juicio de valor acerca del mismo, es importante. Sin embargo, explicar y entender la decisión de los diputados de transfugar resulta un ejercicio más productivo si lo que buscamos es estar en una mejor posición para evaluar, juzgar y mejorar el desempeño macro y micro legislativo.[1] Por lo tanto, a continuación trataremos de alejarnos del tradicional análisis normativo de la política en nuestro país y contribuir al entendimiento del transfuguismo parlamentario, haciendo referencia a algunas ideas que explican el fenómeno desde la perspectiva del rational choice.

A partir del trabajo de FLACSO -elaborado por Luis Fernando Mack y Mario López- y el de Pedro Trujillo, sabemos que cerca de un tercio de los diputados en el actual período legislativo han migrado de bancada parlamentaria. De forma comparativa, este resultado es similar al promedio de 30% que se da en países con alto transfuguismo como Italia, Brasil, Japón, Ecuador y Rusia y dista de países con un bajo nivel como lo es Estados Unidos, donde únicamente 20 diputados de ambas cámaras cambiaron partido entre 1947 y 1997. Sobre la base de esta información podemos estar confiados en afirmar que Guatemala tienen una alta incidencia de tranfuguismo parlamentario. La pregunta es, ¿qué motiva a los diputados en Guatemala a migrar de bancada con tanta frecuencia?

En la tradición del análisis de las decisiones racionales o rational choice tomamos por sentado que los individuos son maximalistas y que buscan satisfacer sus intereses. Por otro lado, entendemos que en el diario vivir hay normas e instituciones que sirven como condición vinculante y que logran disuadir o estimular la conducta individual. De tal cuenta, consideramos que los diputados son racionales en la medida que optan por los medios más rentables –dentro del marco institucional- en la consecución de sus intereses. Bajo ese orden de ideas, Scott Desposato en Parties for Rent? Ideology and Party Switching in Brazil’s Chamber of deputies (2005) sugiere que la decisión de los diputados de migrar es una decisión estratégica orientada a maximizar su función de utilidad, donde el diputado hace un balance entre sus recursos, los recursos de las bancadas y los costos de transacción asociados a la migración.[2] Por otro lado, propone que la incidencia del transfuguismo está directamente relacionada con la capacidad de los partidos de controlar los recursos que le interesan al diputado.[3]

William Heller y Carol Mershon[4] -en otro estudio pionero acerca del tema- asocian la cohesión o disciplina partidaria con la decisión de los diputados de transfugar. En este caso, la decisión de los diputados está subordinada a la evaluación que hace entre la membresía con el partido político y sus costos de asociación. Dentro del modelo, la cohesión partidaria es un “bien” valioso para los partidos y están dispuestos a entregar un cúmulo de recursos al diputado con tal de recibir a cambio disciplina. Por su parte, el diputado está dispuesto a sobreponer los intereses partidarios a los propios dependiendo de lo que obtenga del partido. Por lo tanto, el diputado decide o no tranfugar luego de evaluar los recursos del partido y el nivel de disciplina que busca imponer sobre él; la utilidad del diputado será un análisis de los beneficios de la membresía con el partido menos sus costos de asociación.

Haciendo referencia al trabajo de Desposato y de Heller y Mershon, podemos comparar la dinámica del transfuguismo con el mercado laboral, donde los partidos –explicita o implícitamente- ofrecen recursos por los servicios políticos de los diputados (de especial importancia, su conducta disciplinada) y los congresistas deciden prestar sus servicios dependiendo del cúmulo de recursos que el partido está dispuesto a ofrecer por su labor legislativa. Al igual que en cualquier mercado, la disponibilidad de los recursos y las normas de conducta influyen en la oferta y demanda de los servicios. En nuestro caso, son de especial importancia las instituciones que sesgan el control y la disponibilidad de los recursos y las normas que imponen costos de transacción.

Probablemente hacer una evaluación empírica del transfuguismo en Guatemala -a través de la comprobación de hipótesis- sería el enfoque más recomendable para contrastar nuestra propuesta. Sin embargo, no contamos con los datos y la información necesaria para medir las variables que pueden evidenciar el fenómeno en nuestro país. Sin embargo, a través del análisis cualitativo y cuantitativo de los elementos que hemos descrito como aquellos que influyen sobre el transfuguismo, podemos tener un acercamiento a la validez de nuestro planteamiento. Por lo tanto, y en función del presente análisis, nos referiremos a la cohesión partidaria, a los recursos que el diputado considera importantes y a los costos de transacción.

El análisis de los votos nominales de 1994 a junio de 2006 a través del Indice de Rice sugiere que la cohesión partidaria en Guatemala es de .93 en promedio; a toda luz, una proporción bastante alta.[5] En parte, el alto índice lo podemos atribuir a la designación partidaria de las listas cerradas en la elección de diputados nacionales y distritales, al monopolio partidario en la postulación de cargos públicos nacionales, a la convergencia de la autoridad partidaria y el ejercicio de los puestos públicos en las mismas personas y al control del liderazgo partidario sobre las instituciones legislativas. A través de estos mecanismos, el partido político controla tanto los bienes colectivos como privados[6] que contribuyen a satisfacer los intereses electorales, de carrera política e ideológicos de los parlamentarios. Así, los partidos políticos en Guatemala logran persuadir o imponer disciplina entre sus correligionarios.

Ahora, si el partido tiene el control sobre los recursos, ¿por qué se da el transfuguismo? La respuesta probablemente tenga que ver con los bajos costos de transacción en Guatemala. Por un lado, la legislación no tiene restricciones a que los parlamentarios cambien de bancada si así lo desean. De hecho, la única limitante legal es quizás el plazo que tienen los partidos políticos para someter al Tribunal Supremo Electoral las listas de candidatos de cara a las elecciones. En cuanto a los costos de transacción electorales, la baja institucionalización partidaria, el alto nivel de volatilidad electoral, las marca partido poco claras y distinguibles y el uso de listas electorales en el país, reducen los costos de transacción asociados a la migración. De tal cuenta, contamos con un sistema que impone costos de transacción marginales a la decisión de los diputados de cambiar de partido político.

Bajo este escenario -donde los partidos controlan los recursos y logran mantener la cohesión o disciplina partidaria y donde no hay costos de transacción significativos a la migración-, los diputados transfugarán en la medida que reciban recursos por debajo de su expectativa vis-á-vis lo que están dispuestos a ceder de sus intereses y libertades a merced de la disciplina o cohesión partidaria. Por ejemplo, en las migraciones del PAN al Unionismo –PU- en el período legislativo 200-2004, los diputados disidentes aumentaron sus pagos electorales, ideológicos y de carrera política al romper su asociación con el PAN y formar el PU. Es de recordar que previo a su migración, la corriente arzuista del PAN –a la cual pertenecían estos diputados- perdió el control del Comité Ejecutivo, por lo que fueron marginados de los puestos partidarios y de las comisiones de trabajo. Al separarse del PAN y formar el PU, los diputados pasaron a ocupar los puestos importantes en el nuevo partido, ocuparon comisiones de trabajo en el Congreso y, algunos de ellos, pasaron a formar parte de la administración municipal con la eventual elección del PU a la alcaldía de la ciudad de Guatemala. Por otro lado, los diputados que se fueron al Unionismo no tuvieron costos de transacción significativos. De hecho, no hubo ningún costo de transacción legal y su elección por lista nacional o en los distritos de mayor magnitud, diluyó cualquier costo electoral.

Como podemos ver, las migraciones del PAN al PU las podemos asociar al desplazamiento de su corriente partidaria de la toma de decisión y a la imposición de las decisiones de la nueva dirigencia. En este caso, los diputados que se fueron eran todos piezas clave en la dirigencia anterior y muy cercanos colaboradores de quien fuera el máximo líder partidario. Por lo tanto, su desplazamiento de la dirigencia aumentó sus costos de asociación y al mismo tiempo, redujo los pagos electorales, ideológicos y de carrera política que podían disfrutar. Bajo estas circunstancias, y con costos de transacción marginales, los diputados disidentes tomaron la decisión estratégica de formar su propio partido político en donde redujeron sus costos de asociación y aumentaron su utilidad.

Por último, nos gustaría mencionar una razón más por la que consideramos que la cohesión tiene relación con el transfugismo, y es que si la disciplina partidaria no fuera un elemento dentro de la decisión de transfugar, esperaríamos que los diputados tránsfugas mantuvieran su mismo patrón de voto. Comparando los votos nominales de los diputados que migraron del PAN al PU, del PAN a la GANA y del FRG a la Bancada Integracionista para el período de enero de 2000 a junio de 2006, únicamente 2 diputados votaron en contra de la decisión de su nuevo partido. En este caso, contrastamos los votos del partido antiguo y del partido nuevo; si ambos partidos votaron igual lo codificamos como 1 y si los partidos no votaron igual, lo codificamos 0. De las veces en que los partidos votaron igual, hubo 4 casos en que un diputado no votó según su partido. Por aparte, de los 35 votos nominales en que los partidos no votaron igual, solo 2 diputados votaron en contra de su nuevo partido. Aun cuando este análisis debe ser explorado con más detenimiento y no debe ser tomado como evidencia concreta, si ejemplifica como el diputado ajusta su conducta dependiendo del partido en que se encuentra y por lo tanto, demuestra que la directriz partidaria influye en la conducta legislativa.

¿Es bueno o malo que los diputados tengan la opción de cambiar de partido político? En el desarrollo de este ensayo hemos tratado de alejarnos del tradicional análisis normativo o prescriptito de la política y analizar el fenómeno desde el rational choice, presentando algo de evidencia que -aun cuando no suficiente- sustente nuestra propuesta. En ese sentido, juzgar el transfuguismo no es nuestra intención ni nuestro expertise. Sin embargo, es claro que hay más elementos que considerar que el solo hecho de criticarlo o aprobarlo. El transfuguismo es una manifestación de las instituciones e incentivos del sistema político de nuestro país y si lo que buscamos es eliminar los vicios de nuestros diputados, quizás lo que necesitamos es estudiar y entender el Congreso y como se comportan los diputados en él. De no ser así, seguiremos viendo “el problema” expresándose a través de otro fenómeno.

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[1] Al hacer referencia de lo macro legislativo lo hacemos en el sentido del desempeño del Congreso de forma agregada, mientras que por micro legislativo entendemos la conducta o desempeño de los diputados individualmente.

[2] Los costos de transacción son aquellas cargas, legales o no, que pesan sobre la decisión de migrar. Así, los costos de transacción pueden tomar la forma de restricciones legales –como el hecho de perder la curul en caso de renunciar al partido por el que se fue electo-, la cesión de algunos de sus intereses y/o libertades (costos de asociación) o la pérdida de votos asociada a la migración.

[3] A grandes rasgos, podemos dividir los intereses u objetivos de los diputados en tres categorías: intereses electorales, intereses ideológicos e intereses de carrera política. Para una exposición de los mismos, ver la tesis de maestría de Javier Fortin, “...del Partido, por el Partido y para el Partido: un estudio del Congreso y de los diputados al congreso de la República de Guatemala”.

[4] Heller, William; Mershon, Carol. Party Switching in the Italian Chamber of Deputies, 1996-2001. The Journal of Politics, Volume 67, Issue 2, 2005.

[5] Fortin, Javier. Javier Fortin, “...del Partido, por el Partido y para el Partido: un estudio del Congreso y de los diputados al congreso de la República de Guatemala”; 2007, pg. 38.

[6] Scott Desposato hace una distinción de los recursos disponibles a los diputados según su naturaleza y los divide en dos categorías: bienes privados –private goods- que son excluyentes y rivales (exclusive and rival) y bienes colectivos –club goods- que no son exclusivos. En una segunda dimensión, amarra los recursos a la capacidad que tienen los partidos políticos para controlar el suministro de los mismos.[6] Por lo tanto, contamos con bienes privados donde el suministro no está bajo el control de los partidos políticos, bienes privados donde el suministro está bajo el control de los partidos políticos y bienes colectivos.