Transgresiones de un Impío: El Programa del Adulto Mayor

Jaime Diaz
Investigador Asociado
CIEN

Se ha escuchado por más de una vez que la política requiere un poco más de “amor” que el que hoy en día se ha mostrado. Otras veces se ha dicho que la solidaridad debe predominar sobre cualquier otro valor. Sin embargo, los propulsores de estos estandartes “moralistas” en la vida política terminan siendo sanguijuelas que reinan en la iniquidad (aunque éste no sea su propósito). Por esta razón el siguiente documento tiene por nombre las transgresiones de un impío: este documento se inspira en aquellos personajes de la vida pública y política que han demostrado demasiado “amor” en sus discursos, pero sus hechos no han permitido más que pobreza y dolor. No está dedicado a alguien en concreto, pero sí es un traje demasiado amplio que le permite a varias personalidades tallarle lo suficiente bien. No es el deseo de este documento herir susceptibilidades, sino construir una serie de argumentos (que desean y gritan por ser comentados y criticados) que construyan un diálogo alrededor de la política del seguro social en Guatemala.

El “Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor” puede ser una piedra más que atenta en contra de la institucionalización en Guatemala. Las instituciones de seguridad social que han sido diseñadas por el Estado hasta el día de hoy no han resuelto la incertidumbre que los guatemaltecos afrontan respecto a su situación económica en el futuro. Peor aún, han causado los efectos contrarios: crisis financieras, pensiones “de hambre”, escándalos de corrupción, procesos burocráticos (y antihumanos), entre otros problemas. Esta situación ha llevado al desencanto, por parte de los mismos usuarios (y espectadores), traduciéndose en un fracaso de los sistemas de seguridad social en Guatemala. Por irónico que suene, hoy en día en Guatemala se acaba de inaugurar un nuevo sistema de previsión social. Ante esta situación surge una serie de interrogantes como las siguientes:

• ¿Realmente las necesidades de Guatemala requieren un nuevo sistema de seguridad social?
• ¿Es genuina nuestra inquietud moral de ser solidarios con la vejez?
• ¿Una pensión resuelve todos los problemas que afronta la vejez?
• ¿Es el sistema propuesto el adecuado para resolver el problema planteado?
• ¿Es legítima la intención del político al apoyar estas medidas?

Dado que hoy abundan las opiniones pero se carece de respuestas concretas a estas preguntas, el siguiente documento gira alrededor de una crítica al programa propuesto con el fin de promover el diálogo. A continuación se mostrará un documento que describirá de forma breve las principales debilidades y desafíos del Programa del Adulto Mayor de cara a la realidad guatemalteca. Este análisis se basará en el Decreto 85-2005 el cual le da vida a este programa y el Decreto 39-2006 modificándolo para cumplir con las garantías constitucionales necesarias.

1. Pecado 1: imprudencia

Los sistemas de seguridad social no deberían ser diseñados en calidad de urgencia. Es necesario pensarlos un poco más. No es posible que ante la presencia de una crisis (nueva, vieja, recurrente, existente o inventada) de los distintos programas de seguridad social en Guatemala se cree uno nuevo. Antes de tratar de resolver problemas que aparentemente son nuevos y urgentes, es necesario reflexionar sobre los resultados que hemos tenido en ocasiones similares y en las cenizas que nos han dejado las políticas propuestas con anterioridad. Este problema se hace más duro cuando el futuro que está en riesgo es el de los ancianos en situación de pobreza.

Siendo concretos, los regimenes de seguridad social en Guatemala no son más que un camino de arenas movedizas que los trabajadores están obligados a cruzar. Si hoy en día se reconoce que varios de los distintos sistemas están en crisis y en una situación vulnerable, entonces: ¿es lógico pensar en agregar un nuevo sistema de seguridad social? Dado el ambiente que reina en este aspecto, tal parece que somos un país demasiado inmaduro para sugerir estas propuestas. Y es que los desequilibrios financieros que estos sistemas afrontan son recurrentes y ponen en riesgo los futuros ingresos de los trabajadores pasivos. Por ejemplo, el Instituto de Previsión Militar –IPM- ha necesitado de una erogación de Q. 65 millones (que representa el 50% del pago total de jubilaciones) para cumplir con las obligaciones de éste régimen (ver el siguiente link). Asimismo, el Programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia del IGSS –IVS- ha manifestado su interés en modificar sus parámetros ante un posible desequilibrio financiero del sistema (ver el siguiente link). Aún siendo un régimen pequeño el del Programa del Adulto Mayor, ¿estamos conscientes de lo que ésta acción significa? ¿Qué recomendaciones haremos cuando exista un desequilibrio financiero? ¿Qué les diremos a los ancianos que viven en pobreza cuando no podamos pagar sus pensiones porque el Estado no “diseñó” bien este sistema?

La pregunta más relevante debería ser la siguiente: ¿Qué hicimos de distinto para cambiar el rumbo de lo que se ha mostrado con anterioridad? La respuesta es: NADA. Seguimos esperando resultados distintos con los mismos (o peores) métodos. Por ejemplo, hoy en día abundan más los casos, escándalos y oportunidades de corrupción más que los análisis y estudios técnicos en temas previsionales. ¿Cuántas veces se ha realizado un estudio actuarial de cada uno de los sistemas de previsión social en Guatemala? ¿Cuántas veces se han realizado estudios sin que alguno de ellos esté en riesgo de algún desequilibrio? ¿Qué tan fácil es obtener está información para todos los usuarios? ¿Qué calidad analítica presentan los estudios que se han realizado con anterioridad? Hoy incluso es difícil de saber la información básica de cada régimen. Por ejemplo, la Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC- carece de la tecnología y registros necesarios para proveer estadísticos básicos como la densidad de los cotizantes, pensiones promedio por grupos de edad y sexo, la antigüedad promedio de los cotizantes por rangos de edad y sexo, el desglose financiero (detallado) de los ingresos y egresos del sistema, entre otros. Otro ejemplo, el IGSS carece de registros adecuados por trabajador respecto a los años y montos que ha cotizado a lo largo de su vida laboral. Si no se muestra un cambio o una actitud diferente, no podemos esperar más que otro descalabro de un sistema de seguridad social.

2. Pecado 2: Saña

Cuando comience a funcionar el Programa del Adulto Mayor las personas ancianas y pobres crearán una dependencia de los ingresos que devenguen de este sistema. Esto modificará la acción de cada usuario del sistema. Es decir, la existencia de este programa cambia los incentivos de los ancianos (en pobreza) esperando mes a mes un mínimo vital de ingresos. Sin embargo, al analizar detalladamente la estructuración, los alcances y las limitantes de este programa, tal pareciera que este sistema de incentivos es creado con crueldad y saña en contra de los ancianos que el programa pretende cubrir.

¿Qué garantías ofrece esta nueva opción para pensar lo contrario? Hagamos una breve reflexión: primero, este programa deja en manos de otras instituciones (altamente cuestionables) los aspectos más cruciales de su funcionamiento. Por ejemplo, el artículo 3 del decreto 39-2006 indica que los beneficiarios, por concepto de invalidez, de este programa deben ser certificados por Directores de Hospitales Nacionales, Centros o Puestos de Salud. La interrogante es la siguiente: ¿Habrán evaluado la capacidad que hoy en día tienen estas organizaciones para emitir dichos certificados? Si en caso no lo hicieron: ¿Realmente tendrán esta capacidad? Lo más irónico de la situación es que este decreto fue aprobado unos meses después de una extensa huelga por parte de los médicos del sistema de salud público, poniendo en evidencia las debilidades que el sector hoy en día adolece. Conociendo la labor de varios de los médicos guatemaltecos, en el futuro se estarán vendiendo los certificados de salud en cualquier clínica (tal como se hace con los exámenes de vista para obtener la licencia de conducir o los certificados médicos que algunos trabajadores utilizan para excusarse de faltar al trabajo).

Otro ejemplo que se une a este problema se encuentra en el artículo 6 Bis del decreto 39-2006, donde se establece que la dependencia responsable del programa es la Dirección General de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS). Dicho anteriormente, si hoy en día la mayoría de regímenes de seguridad social afrontan una crisis sistémica, caracterizada por desequilibrios financieros, por mala administración del sistema y por escándalos de corrupción, entonces cómo puede esperarse que las cosas cambien esta vez. En otras palabras, ¿qué garantías se ofrecen para pensar que el MTPS mostrará resultados diferentes en esta oportunidad?

¿Habrá sido saña o los legisladores habrán estado cegados a estas realidades? Es mejor pensar lo segundo. Es preferible creer que los congresistas confiaron ciega y apasionadamente en las instituciones que han mostrado resultados deficientes con anterioridad. Ahora bien, no por esto hay que callar y dejar el futuro de los “pobres” ancianos guatemaltecos en un sistema tan riesgoso como pasar el Niágara en bicicleta.

Debo dejar claro que es cuestión de ser fatalista. No se está afirmando que este programa esté determinado para su fracaso. Sin embargo, sí se afirma que hoy en día sus bases descansan sobre instituciones que han demostrado su poca capacidad de cumplimiento. Esto a su vez genera un incentivo peligroso para los beneficiados de éste programa, que estando en una situación vulnerable cambiarían sus expectativas motivadas a tomar acciones más riesgosas.

3. Pecado 3: Envidia

Contrario a lo que se declara cuando se propuso este programa, este sistema está diseñado para reducir la solidaridad y aumentar la envidia. ¿Cómo es posible que una persona sin cotizar ni un centavo a lo largo de su vida laboral pueda devengar más en concepto de pensiones que una que sí lo ha hecho? La propuesta de este sistema es dar una pensión a aquella persona que es pobre y no ha cotizado a los sistemas de seguridad social, permitiéndole ganar una pensión más alta que la pensión mínima que hoy en día están ofreciendo los sistemas de seguridad social que ya existen. Por ejemplo, hoy en día el IVS puede permitir pensiones que sean menores a los Q400 que ofrece el Programa de Apoyo al Adulto Mayor. ¿Quién tiene más culpa, el trabajador por desear el ingreso del ciudadano guatemalteco que nunca contribuyó a estos sistemas pero gana más que él o las personas que apoyaron este tipo de sistemas?

No es de asustarse después de ver las distorsiones que generan los sistemas contributivos que hoy en día existen. Hoy los sistemas de seguridad social no pueden ser más heterogéneos, estar más segregados y ser inconsistentes entre ellos. Primero, no existe equidad horizontal a lo largo de los distintos sistemas de pensiones: un trabajador con las mismas características laborales puede ganar distintas pensiones dependiendo del sistema de previsión social al que cotice. Esta situación no fuera un problema si el trabajador pasivo hubiese tenido alternativas para depositar su dinero donde quisiera. El problema surge cuando el Estado impone un sistema para cada trabajador según su “clase” (funcionario público de la Universidad de San Carlos, funcionario público del Banco de Guatemala, militar, trabajador privado en relación en dependencia, entre otros), dejándole sin alternativa alguna para seleccionar el programa que más se adecue a sus necesidades. Segundo, es evidente que existe una gran heterogeneidad en las pensiones devengadas. Por ejemplo, un trabajador pasivo puede llegar a ganar desde Q340 (en el Programa de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia del Instituto de Seguridad Social Guatemalteco –IVS-, por ejemplo) hasta Q18,000 (como sucede en el Instituto de Previsión Militar –IPM-).

Por último, al comenzar a funcionar el programa del adulto mayor, es de esperar que los tres millones de guatemaltecos que hoy en día están formando parte de la Población Económica Activa y que no cotizan a algún seguro social estén próximamente pidiendo una pensión. Asimismo, el ganador sería la economía informal, incrementando aún más su magnitud. Esto también tendría efectos sobre la organización del Gobierno, ya que existiría mayor presión para incrementar los ingresos de éste régimen e incrementar el trabajo, en un programa que en sus inicios se consideró como pequeño, inofensivo y altamente solidario. Asimismo, éste programa generaría ganadores en el terreno público como los médicos que emitirán sus certificados, para las empresas que realicen estudios socioeconómicos y para los tramitadores (que habrán escapado de las Aduanas para incorporarse a tramitar pensiones) que llenen los formularios y hagan los proceso para los más de tres millones de ancianos desprotegidos (sí, los que hoy en día se encuentran laborando en la desprotegida economía informal).

4. Pecado 4: Negligencia

Al observar los parámetros del sistema, se pone duda de su capacidad para ser sostenible a lo largo de su vida. Sin embargo, pareciera ser más negligencia de parte de las personas que incentivaron este sistema que ingenuidad o ignorancia. Primero, éste programa inició siendo un sistema no contributivo, donde ni siquiera se había definido sus fuentes de financiamiento. Segundo, es de esperar a los reglamentos correspondientes para conocer la forma en la cuál se pondrá a funcionar este sistema. Sin embargo, existen grandes expectativas sobre cómo podrán controlar que realmente apliquen ancianos que nunca han contribuido al sistema, que los pensionados sean realmente personas que se encuentran en situación de pobreza y, por último, que el uso de los recursos sea transparente y sea el más eficiente.

Es más, pareciera que éste programa fue diseñado para mantener un pequeño grupo privilegiado, separado de la población que “pretende” cubrir. Para esto es necesario observar los sectores que tendrán poder para la toma de decisiones fundamentales del programa. En el Decreto 39-2006 se establece una comisión consultiva integrada por un titular de la Dirección de Previsión Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, un representante de la Procuraduría de los Derechos Humanos, dos representantes de la Asociación Nacional de Hombres y Mujeres de la Tercera Edad, dos representantes de la Asociación Nacional de Clases Desprotegidas. La conformación de esta comisión es una prueba de la negligencia de los congresistas que apoyaron esta ley, por las siguientes razones:

1. Es cuestionable la legitimidad de los representantes incluidos en esta comisión. Insto al lector que pregunte a las personas ancianas que suelen frecuentar los semáforos o esquinas congestionadas por el tráfico pidiendo limosnas si conocen o han escuchado algo de la Asociación Nacional de Clases Desprotegidas o la Asociación Nacional de Hombres y Mujeres de la Tercera Edad. Mejor aún, pregúntenle qué beneficios les han proporcionado estas instituciones y estoy seguro que en su mayoría las respuestas brillarán por la ausencia de conocimiento o beneficios. Ahora me pregunto si estas instituciones tendrán alguna capacidad de representación y serán capaces de cubrir las necesidades de la población más vulnerable a nivel nacional: las personas ancianas indígenas aisladas del estado guatemalteco refugiadas en el área rural y etiquetadas por algunos demagogos del poder como “los marginados”. Quisiéramos creer que si, pero la realidad pareciera apuntar hacia otra parte.

2. Se duda de la verdadera capacidad consultiva de esta comisión. Por ejemplo, qué facultades tienen para demostrar que son las instituciones más adecuadas para brindar una opinión efectiva respecto a los problemas financieros, para brindar apoyo a la interpretación de los estudios actuariales, para evaluar el gasto público y para dar un seguimiento íntegro al funcionamiento de este programa. Tal pareciera que esta junta directiva responde más a las necesidades de un cuchubal político más que a las de un programa de asistencia (autosostenible) para las clases desprotegidas.

5. Pecado 5: Avaricia

Algunas personas salieron hablando en los medios de comunicación en los últimos días afirmando que el Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor no era un problema real para el Estado de Guatemala, ya que constituía un rubro de egresos demasiado pequeño. En otras palabras, se pudo haber interpretado de la siguiente forma: el Estado de Guatemala tiene un gran potencial para recaudar recursos que éste rubro de egresos no es importante. Si se buscara mejorar la calidad de vida de estos ancianos entonces se podría juzgar (bajo el mismo paradigma que los que propusieron este programa) que el Estado de Guatemala es avaro. Es iluso creer que con Q400 al mes puede elevar las condiciones de vida de un anciano, dejar la pobreza y alimentar a su familia si es que tiene. Más pareciera que en lugar de ser un régimen de seguridad social, se está promoviendo un sistema oficial de limosnas programadas. Perdón si esta última frase ofendió a alguien, pero tal pareciera que estas son las motivaciones que fundamentan el programa del adulto mayor. Lo más irónico de todo es que este tipo de medidas sean apoyadas y defendidas (muchas veces apasionadamente a capa y espada) cuando a nivel nacional se carece de una unidad social y de una fácil comunicación entre distintos sectores.

6. Pecado 6: “NOMBRELO USTED”

Si la ingenuidad fuera un pecado, este sería el subtítulo para esta sección. Ahora bien el pecador no sería el congresista o el político que apoyo o estuvo en contra de esta motivación. Sino el que cree rotundamente que este tipo de políticas se pueden realizar técnicamente desde las áreas económicas, financieras, actuariales y sociales. Es decir, personas como el autor de este documento serían los pecadores.

Hoy el programa del adulto mayor resuelve un equilibrio político y NO una necesidad real y concreta. Tal parece que el mercadeo político está cobrando auge (lo cual no critico, ya que puede servir para solucionar restricciones de información) y hoy vende la pobreza y la vejez para hacer campaña política.

Siendo pragmáticos, sí ganar votos era el objetivo, entonces es probable que los congresistas apoyaron esta ley hicieron bien sus cálculos. Veamos algunos argumentos de las genialidades realizadas por los funcionarios:

1. Es una política prometedora y que abarca a un gran segmento de posibles votantes. Si el 75% de la PEA es informal y del 25% restante hay un porcentaje adicional que no está insertado en algún régimen de seguridad social, entonces existe un caudal potencial de votos que esperarían recibir un “milagroso y solidario” ingreso en su edad de vejez. ¿No está mal un caudal político de más de 3 millones de personas?

2. Para el político es un sistema barato. La expectativa de vida de los beneficiarios de este sistema (los ancianos pensionados) es más grande que la de los funcionarios que apoyaron esta medida en sus puestos políticos.

3. Es un tema sensible y atractivo para la media nacional. ¿Quién no quiere ver a todos los ancianos en condiciones buenas y de bienestar?

4. Ni los diputados ni grupos importantes de funcionarios políticos aportarán algún centavo a este programa (¿no es la solidaridad un deber de todos?). Sólo los trabajadores dependientes, que son el motor de la economía formal, serán aquellos que sostengan el programa propuesto.

5. Es posible que esta medida no sólo sea para atraer votos, sino para incentivar la creación de empresas (viva el desarrollo económico impulsado por nuestros políticos). Por eso no es de asustarse si en algunos años vemos a alguno de estos políticos que apoyaron el programa administrando los fondos del ahorro previsional, montando una empresa que emite estudios socioeconómicos, o peor aún, volando hacia otro país, prófugos de la justicia buscando la impunidad en cualquier otra parte. Incluso, es posible que veamos alguno en el futuro devengando una pensión digna, porque su carrera política no fue lo suficientemente prometedora para generarle ingresos que le mantengan vivo en la vejez.

6. Parte de la población que sí aporte al programa puede ser insensible a lo que le signifique en su presupuesto (si la cuota puede tomar valores alrededor de 0.6% a 1% del ingreso del cotizante). Como bien dijo nuestro Presidente: “La iniciativa es muy justa y necesaria, y hay que apoyar con una PEQUEÑA contribución”.

7. Si no hay recursos entonces mejor hay que endeudar al país. Claro esta medida será pagada por los futuros contribuyentes o las futuras inversiones en el país, pero muy poco afectará a la elite política que hoy está en el poder.

7. ¿Es posible revertir esta medida?

El tiempo y los futuros equilibrios políticos lo dirán. Sin embargo, es necesario hacer énfasis en lo que debería pensarse y discutirse respecto al sector de seguridad social. A continuación, se muestra una serie de puntos e interrogantes que deben discutirse si realmente se desea ayudar a este sector de la población.

1. ¿Existe una necesidad legítima para apoyar este grupo de la población? Las medidas de seguridad social son recientes. Comparado con los miles de años de historia, los regímenes de seguridad social son relativamente jóvenes. Algunos países han logrado una mejora social al incluir estos sistemas. Sin embargo, otros han sufrido descalabros de su mala implementación (insto a analizar lo que ha sucedido en Latinoamérica y las razones del porque han cambiado en México y en algunos de los países de Centroamérica). Peor aún, sociedades que valoraban la unidad y la producción de riqueza intergeneracional terminaron destruyendo las instituciones que hacían funcionales estos objetivos al implementar estos programas. El individualismo mostrado en los países de occidente se explica en parte por el auge y funcionamiento de la seguridad social.

2. Es cierto, en Guatemala existe una población anciana que está sufriendo las consecuencias de la pobreza y actualmente no tiene los mecanismos para salir de ella. Si el objetivo es atacar esta situación, entonces ¿es el programa propuesto la única forma para tratar de resolver este problema? ¿Es el único y más urgente problema previsional a nivel nacional? ¿Qué otras medidas pueden tomarse para solucionar esta situación? Al responder estas preguntas es importante resaltar que es posible encontrar otros problemas similares (IVS, CPCE, IPM, entre otros) y también se pueden encontrar alternativas para solucionar este problema (sistemas de contribución definida, sistemas nocionales de reparto, sistemas mixtos de previsión social, entre otros). Es evidente, necesitamos continuar el diálogo y el debate en el sector. Es necesario aclarar cuál es el problema de fondo y cuál debiera ser la solución que necesita Guatemala.

3. Es necesario dar seguimiento al proceso político que se está formando tras esta reforma. El programa del adulto mayor es un sistema de funcionamiento perpetuo que afectará, tanto estas generaciones como las futuras por venir. Esta situación debería estar incentivando a todo guatemalteco a insertarse en el debate y a crear una opinión al respecto. Es necesario definir posiciones y aceptar que solamente a través del proceso político es plausible que pueda existir un cambio a este nivel social propuesto.

Es cierto, se necesita corazón para poder impulsar estas políticas. Después de comprender que las políticas sociales después de una negociación (racional) por parte de los distintos grupos de poder, en un ambiente de incertidumbre y por medio de un proceso político, entonces todo argumento retórico de la solidaridad, el cariño y la compasión es sumamente débil. Lo único que se alcanzaría al darle continuidad a esta línea de discusiones es generar un espacio lo suficientemente ambiguo para discutir temas económicos y sociales de relevancia. Es decir, se estaría empañando el debate y el diálogo, entorpeciendo cada vez más el desarrollo de las instituciones guatemaltecas.