Lisardo Bolaños Fletes
Investigador Asociado
CIEN
El siguiente artículo fue presentado en el Seminario Permanente Konrad Adenauer en el tema "Bienestar individual, bienestar social". El autor participó junto con Gustavo Porras Castejón. El Seminario se realizó en la Universidad Rafael Landívar y fue convocado por el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, IDIES.
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1. Exorcismo del Estado y del Mercado
Entre los objetivos del Seminario Permanente Konrad Adenauer se habla de “determinar si los principios de la Economía Social de Mercado son válidos para basar en ellos el crecimiento económico de una sociedad como Guatemala”. Este es uno de los objetivos que nos trae el día de hoy a discutir sobre “Bienestar individual y bienestar social”.
Miro este objetivo y miro a mí alrededor. La escena intelectual y mediática guatemalteca adoran las soluciones sencillas entre el Mercado, el Estado, o un híbrido lleno de parches. Y para justificar su adhesión a cualquiera de estas fórmulas, hablan de bienes públicos y privados, o de bienestar individual o social o cualquier otra fórmula. Siempre justifican su elección, pero nunca realizan un análisis crítico de su propia elección. Estas soluciones provienen de usar marcos conceptuales donde suponen que contamos con la misma cultura, instituciones y equilibrios políticos como aquellos en Estados Unidos, Irlanda, Alemania o Noruega. Pero esto NO es real. Resulta que estamos en Guatemala, ante múltiples culturas en constante hibridación; instituciones frágiles; y equilibrios políticos débiles y algunos por nacer.
En todo caso, nuestra discusión debiera de partir de una serie de hechos que solemos ignorar:
- En Guatemala no existe un Estado moderno. Esto tiene dos significados:
- En la ciudad Capital, donde sí existe el Estado de Guatemala, es un obstáculo. Claro, hay caminos mal pavimentados; aceras incaminables; policías pero no seguridad; tribunales pero no justicia. Además, el sistema tributario es complejo; igual que la legislación laboral.
- El otro significado es que más allá del kilómetro 20, el Estado de Guatemala deja de existir. Y si existe, es una comisaría en la que la gente desconfía; o es una dependencia de la SAT encargada de cobrar impuestos. Claro, está el edificio de tribunales, tan imponente en Quetzaltenango, pero más allá del cemento y el pago de salarios, allí no hay una institución real enfocada en justicia.
- En Guatemala no existe un Mercado moderno. ¿Cómo podría serlo si muy pocos pueden usar el sistema de justicia para exigir el cumplimiento de contratos, permitiendo que algunos empresarios engañen a los consumidores; o evitando que muchos buenos empresarios generen mayores beneficios? ¿Cómo podría serlo si es necesaria la integración vertical y horizontal para diluir los altos costos de la inseguridad; y por la depreciación vehicular y la baja rotación vehicular producto del diseño de nuestra infraestructura, puertos y aeropuertos? ¿Cómo podría serlo, si a los niños se les enseña a ser trabajadores sin criterio, sin imaginación, sin deseos de tomar riesgos? ¿Cómo podría serlo si la informalidad laboral es del 75%, debido a una legislación laboral que sigue pensando en que se deben generar obreros, y debido a que todos los beneficios que dice generar son ilusorios y muy pocos se benefician pero muchos los pagan? ¿Cómo podría serlo, si es costoso convertirse en formal, la mayoría de las instituciones del Estado están en la Capital y estas instituciones son ineficientes? Claro que existe una importante desigualdad económica en Guatemala, pero allí sólo estamos señalando el efecto y no el origen. El verdadero problema es que la mayoría de ciudadanos guatemaltecos no tienen acceso a las instituciones anteriores, ¿cómo quieren entonces que incrementen su bienestar?
2. Exorcismo del Estado de Bienestar y de Amartya Sen
Pensar en soluciones a partir de cualquiera de los elementos Estado y Mercado resulta, a mis ojos, un ejercicio irresponsable e ingenuo. Por eso, pensar en privatizaciones o estatizaciones o concesiones o empresas de participación público-privado o Leyes de Competencia parecen recomendaciones fuera de lugar. Hay que exorcizar nuestras categorías, porque todas las anteriores siempre suponen un Estado o un Mercado que no es real en Guatemala.
Lo anteriOr también debe criticarse respecto a la Economía Social de Mercado. ¿Por qué el juntar un Estado y un Mercado tan débiles va a generar un resultado extraordinario? ¿No será que, dadas las deficiencias en el sistema de justicia, la falta transparencia y de rendición de cuentas, vamos a terminar con un Estado y un Mercado mucho más corrompidos, si ambos se unen? ¿Qué lo evitaría? ¿Dónde está esa voluntad política? ¿Dónde están esos controles? ¿Dónde está la tecnocracia necesaria? ¿Dónde están está ese gran movimiento ciudadano educado que se necesitaría? ¿No tendríamos que tener primero un Estado y un Mercado moderno?
Otro exorcismo que debe realizarse respecto al Estado de Bienestar es el relativo a su fundamento moral. En una de las lecturas asignadas se menciona la Parábola del Buen Samaritano como fundamento ético del Estado de Bienestar, porque el Buen Samaritano socorre y se solidariza con el que sufre. Lo hermoso de las parábolas es que tienen muchos más sentidos de los que uno percibe al principio, y dado que reconozco el carácter cuestionable de las enseñanzas cristianas, puedo discutir sobre lo que significa dicha Parábola. Creo que existe una diferencia sustancial entre el Buen Samaritano y el Estado de Bienestar. El samaritano ayuda y lo hace con sus propios recursos; no anda haciendo caridad con dinero ajeno. Por su parte, el Estado de Bienestar, personificado por sus políticos, habla de hacer caridad, pero con el dinero de otros. Además, cuando uno analiza el impacto de dicha caridad, realmente lo que significa es hacer inútil a ciudadanos. El Estado de Bienestar dice: eres incapaz para cuidarte, yo tomaré las decisiones para tu bienestar. Destruye su autonomía, su dignidad. El colmo es que he oído a demasiados europeos comentar que el “hermoso Estado de Bienestar”, en lugar de promover la dichosa solidaridad, ha generado europeos egoístas, porque como el Gobierno lo hace todo, han aprendido que no deben preocuparse por los demás, ni de sus padres, ni de sus vecinos. No sólo promueve la generación de inútiles, sino también de egoístas.
Por otro lado, el abordaje que realiza Amartya Sen es importante, pero al igual que las ideas de Estado, el Mercado y el Estado de Bienestar, resultan fantasmales para Guatemala. Tienen que pasar por un proceso de crítica para que podamos encontrar aportes. Una crítica práctica, hablaría de lo poco creíble que sería la promesa de que el Estado de Guatemala va a estar en la capacidad de implementar programas de mejoramiento de las “capacidades” de los guatemaltecos, cuando ha sido el mismo Estado el que se ha comprometido con otros muchos programas en el gasto social y no ha logrado avances importantes. ¿Cuántos de ustedes han visto los Proyectos de Presupuesto? ¿Qué piensan sobre las metas que establecen; los insumos que asignan; los controles que garantizan el uso efectivo de recursos; los incentivos para que los burócratas y funcionarios actúen debidamente; la transparencia de todo el proceso; el enjuiciamiento de los responsables? Y finalmente, ¿qué tanto se adapta los métodos y las metas a lo que la población quiere?
Si hablamos de bienestar y capacidades, en los últimos 50 años han tenido más impacto los empresarios informales e inmigrantes guatemaltecos en Estados Unidos que todos los burócratas y funcionarios guatemaltecos con sus programas de reducción de la pobreza y promoción productiva. Pensando en esta último, yo prefiero una crítica enfocada en que lo importante es abogar por impulsar las capacidades que ellos ya tienen pero que no pueden ejercer completamente, porque hasta ahora el mismo Estado no les ha permitido usarlas. Desde un vendedor de sombreros en el mercado de La Democracia en Quetzaltenango, hasta un vendedor de uvas a la orilla de la carretera hacia Zacapa, o una mujer indígena vendedora de tomates frente a la SAT en Sololá. TODOS ELLOS son grandes empresarios, toman riesgos, trabajan arduamente desde muy temprano en la madrugada, hasta muy tarde en la noche, y todavía, tras el ajetreo del trabajo, deben regresar a sus hogares y cumplir con sus labores familiares.
Ellos deben soportar todos los días que ni la Municipalidad ni el Gobierno Central hayan invertido adecuadamente en su localidad, así que no cuenta con buenos caminos, acceso a agua potable y drenajes, calles y mercados limpios y ordenados. Carecen también de seguridad para su familia y sus mercancías, de allí que frecuentemente afronten robos y deban invertir sus recursos en seguridad, en lugar de mejorar el negocio. Tampoco han contado con un sistema de justicia que les permita resolver problemas con los clientes, con los proveedores; que les permita establecer asociaciones en donde los líderes no se van a robar los aportes y sí van a colaborar en torno a los objetos propuestos por la misma asociación. Para ellos, el Estado guatemalteco significa: persecución por parte de la SAT; expulsión por parte de la Municipalidad; robo por parte de la policía; injusticia por parte de los tribunales; promesas incumplidas por parte de todos los políticos.
Hablemos, entonces, de estas capacidades que efectivamente tienen, pero no pueden ejercer. Muchos de ellos pueden, por si mismos, incrementar su nivel de vida. Lo han estado haciendo durante ya muchos años. Resuelven ellos mismos la provisión de bienes públicos y privados. Pero no logran resolver todos sus problemas ya que el Estado, y aquí no hablo del fantasma de las teorías europeas y americanas sino del Estado guatemalteco, se convierte en un obstáculo importante para que mejoren. Un obstáculo porque existe demasiado Estado en algunas cosas (como procesos burocráticos), pero muy poco Estado en lo demás (como justicia y seguridad).
3. Exorcismo de Napoleón y de nuestro ideal de Estado moderno
Llevamos 200 años en los cuales la autoridad ha intentado hacer de Guatemala una sociedad moderna. El problema ha sido que siempre hemos intentado una modernidad foránea que NO nos pertenece. Miramos hacia fuera como si allí estuvieran las respuestas a quiénes somos, qué deseamos y a dónde queremos llegar. Esta es una tarea perdida. No podemos negar que estamos inscritos en Occidente, pero tampoco somos Alemania. Nos queremos creer y crear una sociedad postmoderna cuando aun seguimos siendo premodernos para muchas cosas y ni la ficción que llamamos Estado, ni la ficción que somos nosotros como ciudadanos están en capacidad para dar ese brinco.
Y es todo este deseo de reforma, ese deseo de los políticos de ser Napoleón donde inician los problemas. Nosotros, encargados de discutir, proponer e implementar políticas, solemos ver a los pequeños empresarios informales como pobres y excluidos, y creemos que para mejorar su situación no tienen más opción que NUESTRAS decisiones y NUESTROS sueños sobre lo que es una buena sociedad y un buen ciudadano. El problema es que nosotros creemos que ellos deben adaptarse a nuestros grandes sistemas, grandes monstruos teóricos y burocráticos, que después no podemos implementar, y que sólo beneficia a la burocracia.
Los inútiles hemos sido nosotros, que no hemos aprendido de los ciudadanos de la calle, del mercado, de las comunidades. Ellos logran generar sistemas para coordinarse, para definir su propiedad, para crear riqueza, pero cada vez que viene una “Gran Revolución de la Autoridad” o ahora, cada “Gobierno”, queremos trastocarlos, romperlos, modificarlos, ignorarlos e IMPONER aquello que descubrimos como “lo mejor del Universo”, porque lo leímos en un libro o lo fuimos a ver a Luxemburgo.
Seguimos empeñados en esa idea de Estado centralizado, con una guía clara, con un proyecto. No niego que Guatemala aun necesita algunas reformas napoleónicas. Especialmente en lo que se refiere a crear autoridad y reformular el sistema político, jurídico y administrativo. Pero no para centralizar más un sistema inútil, sino para formular, desde lo local, a las autoridades. Renovarlo hacia donde las personas sí pueden tener control y dónde sí pueden cambiar rápidamente las reformas inútiles y beneficiarse de las buenas reformas. Porque el problema del dichoso Estado moderno no sólo es el problema de la imposibilidad de obtener la información necesaria, o el problema de los incentivos para generar burócratas eficientes. Los problemas fundamentales parecen surgir de la falta de legitimidad de las normas, lo inadecuado de las mismas y lo complicado para reformar las malas políticas y mantener las buenas.
4. Ideas sobre una eventual reforma: superando el Estado de abono
Mi labor de exorcismo ha sido el de vaciar palabras del léxico político de contenidos impropios a nuestro entorno. No podemos ignorar la idea de autoridad y de empresarialidad, debemos construir a partir de ellas. Pero no podemos hacerlo, si seguimos empleando palabras como Estado, Mercado y Estado de Bienestar como si fuéramos alemanes en Berlín. Estas tienen ya unas cargas semánticas que las hacen inútiles en nuestra realidad. Por eso, debido a que la autoridad y la empresarialidad resultan importantes, me permití hacer un exorcismo lingüístico y político, para que podamos empezar a pensar y hacer buenas políticas públicas.
A continuación propongo algunas ideas sobre la forma de una eventual reforma. Los contenidos, las formas específicas de implementarse y los beneficios que implican debieran decidirse por los involucrados. A mi me interesa exponer temas, no pretendo dar soluciones definitivas. Debemos recordar que el fantasma napoleónico suele rondar en las conclusiones y recomendaciones de los documentos.
Si vamos a pensar en mejorar la situación de la gente, sería un error iniciar pensando que “mejorar su situación” implica hacerla igual a la que a nosotros nos gustaría que fuera. Por lo mismo, hay que darles más voz a las personas para que decidan sobre su propia situación. Y esto debe hacerse bien, porque la experiencia reciente muestra que todo termina volviéndose un show político en manos de las multinacionales, el Presidente, los grupos ecologistas y la Iglesia Católica. Ojo, que no mencioné a la población de estas comunidades. En el tema de las minas e hidroeléctricas se han realizado referendums como una propuesta para tomar en cuenta a la población, pero estas medidas son inadecuadas. Para mí, estos referendums son un juego político donde la comunidad es la víctima. ¿Acaso todas las minas o hidroeléctricas son el infierno o el cielo? ¿Acaso no hay opciones intermedias? ¿Acaso estas comunidades sólo pueden obtener los beneficios que los otros bandos decidan o sugieran? ¿Acaso no hay otros beneficios?
¿Por qué no pensamos en asignar derechos de propiedad del subsuelo a estas comunidades? Esto sí sería poder de decisión. El Estado no tendría posibilidad de tomar decisiones sobre la vida de estas personas con tal de obtener regalías. Y si a estas comunidades les conviene vender, pues venderán, y si no les conviene, pues no lo harán. Lo importante es que ellos tomarán su decisión y obtendrán los beneficios y costos de la misma, y no será el producto de lo que decida el señor Presidente de la República junto con el señor Presidente de la Conferencia Episcopal.
La reforma tendría que ir orientada al tema de generar beneficios. Seguridad, justicia, infraestructura, mejores leyes tributarias y laborales. Permitir que la misma gente se genere su bienestar, no complicárselo. Uno podría pensar que todo esto se puede realizar de forma secundaria a las “políticas sociales”. Yo demando que las herramientas institucionales para el desarrollo personal y comunitario sean una prioridad. Los argumentos en contra, a mi parecer, son la justificación del político, porque para él es mucho más sencillo generar programas para entregar abono, dar tierras, otorgar crédito barato (sinónimo de regalar dinero de contribuyentes) y construir hospitales y escuelas (que luego no se logran organizar), que darle a los ciudadanos las herramientas institucionales para que ellos se superen y no dependan de los políticos. Hay que romper el ciclo del abono. Para los políticos es más fácil dar abono, no hay duda de eso; es hora de que eso cambie. Necesitamos un Estado que provea instituciones para que los ciudadanos puedan hacer uso de su inventiva para proveerse bienes privados, y para que puedan organizarse en sus propias comunidades o grupos para proveerse bienes públicos.
En cuanto a la solidaridad, yo no niego su importancia, pero si se va a hablar de la misma, hay que pensarla lo más local que sea posible. Mientras más alejada es la misma, la gente no percibe cuando empieza a dañar la autonomía de la otra persona. Pero eventos como Mitch o Stan reclaman posturas distintas, recordando que es prioritaria la transparencia y la rendición de cuentas para evitar el abuso de las autoridades locales y nacionales.
Asimismo, en el ánimo de rescatar la idea del Estado de gran escala, debo reconocer que habrá temas en los cuales la decisión local es muy pobre. Hay problemas como la violencia organizada que necesitan ser contrarrestados con medidas de una mayor escala. Hoy la violencia producto de las maras reclama acciones enérgicas y evaluar todas las aristas del problema. Incluso, evaluar nuestras categorías de análisis. Si la drogadicción va en contra de nuestra visión ética del mundo, ¿acaso la prohibición de los narcóticos es la única solución que existe? ¿No será que es esta prohibición la principal culpable de la violencia de las maras, en su deseo por acaparar territorios de venta de droga?
Aunque he hablado de algunos derroteros, creo que lo importante es el exorcismo que uno debe generar de sus categorías de análisis. El Estado, el Mercado, el Estado de Bienestar, nuestra añoranza de un Napoleón reformador… todos esos fantasmas debieran empezar a superarse. .
Un último exorcismo que debe realizar es el de pensar que existe por allí alguien con potencial para ser Presidente de la República y resolver nuestros problemas. Yo creo que no importa quién llegue a la presidencia, en Guatemala no se logrará ningún avance importante si seguimos pensando en hacer políticas públicas desde la zona 1 y sin legitimidad alguna, por mas votos que obtenga. Hay que darle participación a la gente. Hay que adaptar el Estado de Guatemala a la forma de los guatemaltecos y no al revés. Debemos empezar por permitirles, garantizarles y apoyarlos en la generación de sus propios bienes privados y públicos.
Abogo por destruir la idea de un Estado que distribuye abono, en todos los sentidos de la palabra. Yo propongo un Estado que provea herramientas institucionales para el desarrollo personal y grupal.
A mi juicio, es aquel que garantiza la seguridad de los ciudadanos y sus bienes ante amenazas internas y externas; justicia en términos penales, civiles y mercantiles; y que cuenta con mecanismos de transparencia y rendición de cuenta de sus autoridades electas mediante mecanismos democráticos. También cuenta con procesos transparentes que le permiten a la población ser oída y tomada en cuenta con respecto a sus peticiones.
Un mercado que funcione principalmente con transacciones impersonales, gracias a que cuenta con las instituciones adecuadas para su funcionamiento (contratos, tribunales). También se caracteriza por estar sujeto a constante competencia interna y externa, continuos procesos de innovación y creación destructiva.
