MENSAJES EQUIVOCADOS QUE SE ESTÁN DIFUNDIENDO CON RELACIÓN AL PROYECTO DE LEY DE LA ACTIVIDAD ASEGURADORA, POR INTERESES PARTICULARES EN BENEFICIO PROPIO Y QUE ACTUALMENTE OPERAN AL MARGEN DE LA LEY (INTERMEDIARIOS DE COMPAÑÍAS OFFSHORE), PONIENDO EN PELIGRO EL PATRIMONIO DE LOS GUATEMALTECOS
Mensajes divulgados a través de los medios escritos, radiales y televisivos, que en resumen se presentan como:
1. Se le está privando el derecho o libertad a los guatemaltecos de comprar en el territorio nacional seguros de empresas extranjeras (más sólidas, más grandes y de clase internacional), no autorizadas, ni registradas en Guatemala, que otorgan mejores coberturas a mejores precios, con más alternativas y con acceso a la tecnología médica estadounidense y, sin duda, más eficientes en la prestación del servicio.
Al respecto, cabe recordar el tercer párrafo del artículo 133 de la Constitución Política de Guatemala establece que:
“La Superintendencia de Bancos, organizada conforme a la ley, es el órgano que ejercerá la vigilancia e inspección de bancos, instituciones de crédito, empresas financieras, entidades afianzadoras, de seguros y demás que la ley disponga.”
En ese sentido, la actividad de seguros en el país está sujeta a una regulación ordenada por la misma constitución política, en vista que es deber del Estado proteger la formación de capital, el ahorro y la inversión según la literal k) del artículo 120 constitucional. Por esa razón, toda entidad interesada en colocar seguros en el país tiene que estar debidamente autorizada de conformidad con la ley respectiva.
En la normativa actual de seguros, las entidades extranjeras deben constituir sociedades anónimas locales para poder funcionar, en el proyecto de ley que se presenta se permitirá que dichas entidades funcionen a través de agencias y sucursales (artículo 2 del proyecto) por lo que lejos de vedar el derecho de libre contratación, el mercado de seguros se abre aún más a la participación de entidades extranjeras. Esta apertura está en concordancia con el reciente tratado de libre de comercio que Guatemala suscribió con Estados Unidos tal como se indica en el Anexo III, Lista de Guatemala, Sección A que indica Guatemala permitirá el establecimiento de sucursales de aseguradoras extranjeras dentro de 4 años a la entrada en vigor del Acuerdo; por lo tanto, claramente puede verse que con este proyecto de ley, el funcionamiento de sucursales de aseguradoras extranjeras será permitido antes del plazo fijado. Es conveniente resaltar que en el citado Anexo claramente se indica que “Para mayor certeza, sólo las personas individuales y empresas autorizadas por la ley, pueden ofrecer, promover o vender seguros, o llevar a cabo cualquier otra actividad de seguros dentro del territorio de Guatemala”.
Esto está en sintonía con los Estándares Internacionales en materia de supervisión de seguros emitidos por la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros, en donde se establece que la industria del seguro debe estar sujeta a regulación. Sería conveniente preguntar a los que presentan el argumento indicado de que informen a la ciudadanía en qué países existe esa supuesta “libertad de contratación” que mencionan.
2. Esta ley es promovida por una industria oligopólica, propiedad de los grupos económicos más poderosos del país, que de una manera ineficiente han atendido por años a los guatemaltecos, pretenden prohibir a empresas extranjeras a promover sus seguros en territorio guatemalteco.
Tal como se ha indicado en el numeral 1, toda empresa que desee vender sus productos en el país debe estar sujeta a regulación por mandato de la misma constitución, situación en la que se encuentran las 17 compañías de seguros que funcionan en el país. Este proyecto de ley no es promovido por las entidades de seguros, sino por la Superintendencia de Bancos y Junta Monetaria en su calidad de rectores y supervisores de dicha actividad, al amparo del artículo 133 de la Constitución Política de la República de Guatemala y 1 de la Ley de Supervisión Financiera, Decreto Número 18-2002 del Congreso de la República.
Sin embargo, como todo anteproyecto de normativa, las autoridades de supervisión discutieron ampliamente su contenido con el sector, el cual indudablemente responde a estándares internacionales, con requerimientos más estrictos, tal como márgenes de solvencia, reservas técnicas, régimen de sanciones y responsabilidades para los ejecutivos y directivos, pero también se reconoce que ello es necesario para la solidez, crecimiento y supervisión del sector de seguros, lo cual se traduce en una mayor certeza para los usuarios y transparencia para los inversionistas extranjeros.
Además, cabe mencionar que en la actualidad funcionan en el país subsidiarias de compañías internacionales de talla mundial (AIG, Generali, Cigna, Palic) por lo que es totalmente falso que el proyecto de ley pretenda impedir que compañías extranjeras vengan a funcionar localmente.
3. ¿Por qué no promover la libre competencia? Y que sea cada guatemalteco quien escoja donde asegurarse.
La libre competencia no debe confundirse con el libertinaje por lo que cada persona debe regirse por el ordenamiento jurídico respectivo. La libre competencia tampoco debe confundirse con la permisión de que compañías constituidas en paraísos fiscales funcionen libremente en el país sin ningún tipo de respaldo, supervisión, ni mucho menos que sean entidades de papel, puesto que es un deber constitucional del estado proteger la formación de capital, ahorro e inversión, de conformidad con lo que estipula la literal k) del artículo 120 de la Constitución.
Por otra parte, la libre competencia debe entenderse en igualdad de condiciones para todos los participantes y sobre esa base, el proyecto de ley permite que entidades extranjeras vengan a funcionar al país a través de sucursales. Este es un principio que subyace prácticamente a nivel mundial puesto que hay un interés público de los Estados en proteger los recursos que los usuarios han confiado a las aseguradoras.
4. Se dice que el proyecto de ley lejos de incentivar la inversión extranjera, es todo lo contrario.
La ley actual de seguros tenía el ingrediente proteccionista de la época (1966) puesto que no permitía el funcionamiento de sucursales de aseguradoras extranjeras, de tal forma que si una entidad extranjera quería funcionar en el país debía necesariamente constituirse como sociedad anónima. En el proyecto de ley, se permite que las aseguradoras extranjeras puedan funcionar en el país a través de sucursales debidamente organizadas, de conformidad con la normativa correspondiente y por lo tanto, sujetas a los mismos requerimientos aplicables a todo el sector de seguros. Por otra parte, el hecho de contar con una normativa moderna, acorde con estándares internacionales, promoverá una mayor certeza jurídica y transparencia para todos los participantes (aseguradores, asegurados y supervisor), que atraerá aún mas la inversión extranjera.
5. Se están creando figuras delictivas a actividades lícitas como la venta libre de pólizas de seguros vendidas en territorio guatemalteco de compañías extranjeras no autorizadas para operar en el país.
El Decreto Ley 473 (ley actual de seguros), en sus artículos 17 y 54, establecen, por una parte, la prohibición para toda persona, individual o jurídica, no autorizada por la ley, ofrecer, promover la venta, vender seguros o ejercer la práctica de cualquier otra operación activa de seguros en territorio guatemalteco y, por otra, la pena para todo aquel que sin cumplir con los requisitos legales, coloque en Guatemala pólizas de seguros emitidas por empresas no autorizadas para operar en la República. Esta pena, indica en el citado artículo 54, “será castigada con un año de arresto mayor”.
En consecuencia, la prohibición de promoción y venta de seguros en el país por empresas no autorizadas ya existe y está regulada en la ley actual y constituye materia delictiva. Por lo tanto, todas aquellas personas que han colocado productos de seguros de empresas no autorizadas para funcionar en el país, lo han hecho y lo están haciendo ilegalmente.
Finalmente, cabe mencionar que lo que sí hace o pretende el proyecto de ley de la actividad aseguradora es endurecer las penas para aquellas personas, individuales o jurídicas, que infrinjan la normativa correspondiente al colocar productos de seguros en el país sin contar con la debida autorización para ello, puesto que para que la norma cumpla con su papel de disuasión del delito, la misma debe ser lo suficientemente severa. Esto es precisamente lo que los detractores del proyecto temen enfrentar por la situación delictiva en que se encuentran.
6. ¿Porqué no permitir el funcionamiento de entidades aseguradoras offshore en el país?
Tal como cita un reconocido columnista, las entidades offshore funcionan con menos requisitos legales que las entidades locales, comenzando por no pagar impuestos de ninguna naturaleza, no están sujetas a requerimientos mínimos de capital puesto que la licencia para operar “la compran” en lugar de obtenerla a través de un proceso de análisis económico y financiero conducido por un órgano técnico en la materia, que generalmente es el supervisor.
Además, el funcionamiento de estas entidades presenta un incentivo perverso para el inversionista puesto que qué sentido tiene sujetarse a un proceso estricto de análisis económico y financiero, de la seriedad y responsabilidad de sus fundadores y directores, de la solvencia financiera y origen de los recursos que serán aportados como respaldo para sus operaciones locales, cuando que puede obviar todos esos trámites y responsabilidades a través de “comprar” una licencia offshore en países paraísos fiscales por una módica suma de US$1000 o US$3,000. Solo el estudio económico y financiero que tiene que presentarse al supervisor supera con creces esa cantidad, no digamos los gastos de organización e instalación que entidad seria debe llevar a cabo para funcionar.
En conclusión, debemos meditar seriamente si en aras de una “aparente” libertad de contratación conviene comprometer los recursos que los asegurados confían a las aseguradoras
DICTAMEN NUMERO 07-2006
HONORABLE PLENO
Con fecha 18 de julio de 2006, el Pleno del Congreso de la República, conoció la Iniciativa de Ley registrada con el número 3500, presentada por el Presidente de la República, la cual propone aprobar la Ley de la Actividad Aseguradora, y dispuso trasladar dicha iniciativa a la Comisión de Economía y Comercio Exterior, para su estudio y dictamen correspondiente.
ANTECEDENTES:
La legislación vigente para la actividad de los seguros y las fianzas en Guatemala fue elaborada en los años cincuenta y sesenta del siglo pasado en un entorno diferente al que presenta en la actualidad dicha actividad. Esa legislación fue diseñada para que funcionara de acuerdo con las necesidades de la época, pero es innegable que las condiciones han sufrido cambios importantes a partir de la últimas décadas, particularmente de la década de 1990 cuando las comunicaciones electrónicas y el aparecimientos de nuevos productos en el ámbito internacional han provocado cambios sustanciales en la forma de efectuar los negocios y, en consecuencia, de supervisar los mismos por parte de las instituciones responsables.
El amplio desarrollo de la informática y de las telecomunicaciones no solamente ha promovido el crecimiento de las actividades comerciales y de toda índole sino que también han permitido la facilidad de acceso a la información, siendo el ejemplo más claro, el desarrollo de la Internet, donde prácticamente se encuentra cualquier tipo de información que se necesite. Esta facilidad de acceso a la información también ha sido utilizada como un canal de comercialización de productos o de consulta de las características de los mismos y, en esa misma dirección, ha sido posible su adquisición utilizando medios de pagos electrónicos como ocurre en el caso de tarjetas de crédito (sin plástico) y banca electrónica (transferencias electrónicas).
La actividad de seguros también se ha visto influenciada y favorecida por el aparecimiento de comunicaciones masivas, de tal forma que las aseguradoras tienen servicios en línea para que los usuarios puedan contactar e incluso contratar ciertos tipos de coberturas. En sentido amplio, es posible afirmar que tanto la oferta como la demanda han crecido considerablemente, lo que también ha requerido o enfatizado la necesidad de controles eficaces que no obstaculicen la competitividad de las operaciones pero que por otra parte tampoco descuiden un adecuado manejo del riesgo asumido.
En la actualidad, la normativa vigente presenta debilidades que impiden una adecuada supervisión; por ejemplo, no contiene un mecanismo ágil que el supervisor pueda utilizar para la corrección de problemas en una forma preventiva sino más bien reactiva. Por otra parte, el régimen de sanciones está totalmente desactualizado, no solamente en cuanto a las faltas tipificadas sino también en los montos de sanción por las infracciones cometidas; en este último caso, prácticamente las sanciones que considera la normativa vigente son inexistentes. Esta carencia, lejos de ser una herramienta que apoye las labores de supervisión, se constituye en un incentivo perverso para el desarrollo de las actividades puesto que es innegable que al no existir sanción por el mal desempeño, siempre existirá el riesgo moral de infringir; es decir, la norma sancionatoria no ejerce el grado de disuasión necesario para una práctica indebida.
Otra debilidad que se encuentra en la normativa actual deviene de su dispersión y falta de integralidad, requisito tan necesario para que la norma sea realmente efectivo y de fácil comprensión. Como ejemplo en este caso, la ley de inversiones de reservas técnicas y matemáticas fue emitida en 1954, su reglamentación fue emitida en 1974, es decir, veinte años después; la ley de seguros (Decreto 473) en 1966 y su reglamento en 1969. En igual situación se encuentra la normativa aplicable al negocio de las fianzas.
En términos sencillos pareciera que el supervisor no debiera preocuparse por los acelerados cambios que ha experimentado el sector de seguros; sin embargo, el hecho de no contar con el suficiente apoyo legal para encaminar acciones correctivas o recomendaciones prudenciales en los supervisados, dificulta o incluso impide que pueda cumplir adecuadamente con las funciones que corrientemente se espera de un supervisor. Cabe mencionar que cuando la regulación y el desarrollo de la actividad no son compatibles, lo más probable es que el desarrollo ocurra sin el correspondiente control que lo ordene, puesto que el supervisor carecerá de las facultades legales necesarias para hacer que se cumpla con la ley cuando deba hacerse. En ese sentido, la facultad del supervisor se queda rezagada y se dificulta el cumplimiento de su mandato, puesto que no tiene las herramientas legales para desincentivar conductas impropias que se manifiesten en el negocio que supervisa y no le queda más que hacer su mejor esfuerzo para corregir los problemas por la vía de la persuasión, por no contar con la fuerza legal que obligue al supervisado corregir oportunamente sus deficiencias.
Hechas las consideraciones anteriores es posible afirmar que en la actualidad la actividad de seguros se encuentra en una etapa en donde las regulaciones aplicables ya no responden a las necesidades de supervisión en un mercado cada vez más competitivo. La aparición de nuevos productos, las formas de autorización de los mismos, el enfoque para supervisar y el uso de nuevas tecnologías han cambiado sustancialmente en el contexto internacional.
SITUACIÓN ACTUAL:
En la actualidad, el mercado asegurador y afianzador se rige básicamente por el Decreto Ley Número 473 del 4 de mayo de 1996 y su Reglamentación y por el Decreto Número 470 del 22 de noviembre de 1955 y su reglamentación, así como por el Decreto Número 854 que se refiere a la inversión de reservas técnicas y matemáticas de las aseguradoras y afianzadoras. Funcionan en el mercado 18 aseguradoras, que incluye al Departamento de Seguros y Previsión de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala y once afianzadoras que también incluye al Departamento de Fianzas de El Crédito Hipotecario Nacional de Guatemala.
Cabe mencionar que a la fecha, está pendiente un proceso de fusión de aseguradoras y en este año concluyó un proceso de fusión de afianzadoras.
Al 31 de diciembre de 2005, las aseguradoras produjeron un total de Q2,560.0 millones de primas de seguros, que representa un crecimiento de Q870.0 millones con relación al año 2001 (Q1,690.0 millones). En el área de fianzas, la producción total al 31 de diciembre de 2005 ascendió a Q107.0 millones, que representa un crecimiento de Q30.0 millones con relación al año 2001 (Q77.0 millones).
Al 30 de septiembre de 2006 las aseguradoras han producido Q2,008.0 millones de primas de seguros y las afianzadoras Q89.0 millones de primas de fianzas.
En el área de siniestralidad, al 31 de diciembre de 2005 las compañías de seguros atendieron reclamos por un monto bruto de Q1,673.0 millones, lo que representa un incremento en términos absolutos de Q723.0 millones con relación al año 2001 (Q950.0 millones). A esa misma fecha, las compañías de fianzas atendieron reclamos por un monto bruto de Q35 millones, lo que representa una reducción de Q1.0 millón con relación al año 2001 (Q36 millones).
Al 30 de septiembre de 2006 la siniestralidad en seguros ha sido de Q1,105.0 millones y la de fianzas de Q24.0 millones.
El resultado neto obtenido por las aseguradoras ha oscilado entre Q128.0 millones y Q170.0 millones en los años 2001 al 2005, siendo el año 2005 cuando se ha obtenido el menor resultado debido principalmente a los efectos de la tormenta Stan en las pólizas de incendio y líneas aliadas (índice de siniestralidad del 130%) y por la siniestralidad en las pólizas de automóvil (índice de 71%). Estos dos tipos de seguros son los que más influencia tuvieron en los resultados obtenidos. En el caso de las afianzadoras, éstas obtuvieron un resultado Q34.0 millones al 31 de diciembre de 2005 y Q23.0 millones al 31 de diciembre de 2001.
Al 30 de septiembre de 2006 los índices de siniestralidad en incendio y líneas aliadas y automóvil se ubican en 23.56% y 70.90%, respectivamente.
Otro rubro de especial importancia en el área de seguros y fianzas está constituido por el monto de inversiones que presentan. En ese orden de ideas, al 31 de diciembre de 2005 las aseguradoras tenían inversiones por Q1,953.0 millones y las afianzadoras por Q265.0 millones, siendo las inversiones en valores del Estado los rubros más importantes en ambas actividades. Esto deriva de la normativa aplicable que estipula que el 40% de las reservas invertibles deben invertirse en valores del Estado. Al 30 de septiembre de 2006, los montos de inversión ascienden a Q2,181.0 y Q277.0 millones, respectivamente.
En el área de reservas técnicas y matemáticas, otro rubro de relevancia para las aseguradoras y afianzadoras, los montos al 31 de diciembre de 2005 ascendieron a Q1,878.0 millones en seguros y a Q156.0 millones en fianzas. Al 30 de septiembre de 2006, dichas reservas se situaron en Q1,913.0 millones en seguros y Q175.0 millones en fianzas.
JUSTIFICACIÓN:
Por los aspectos enunciados previamente, el país necesita una normativa en materia de seguros que responda a las necesidades actuales que requiere el sector asegurador, no solamente para promover su desarrollo ordenado sino también para su adecuada supervisión y regulación de conformidad con estándares internacionales en la materia y en las propias necesidades del sector asegurador. Considerando la problemática que en la actualidad enfrenta el supervisor y el mismo sector de seguros, es sumamente necesario modernizar la legislación aplicable de tal forma que, por una parte, se convierta en una herramienta efectiva de supervisión y, por la otra, también sirva como una norma clara y concisa que brinde certeza jurídica a los participantes en la actividad. La iniciativa presentada por el Organismo Ejecutivo reúne los aspectos necesarios, tendientes a fortalecer la supervisión, promover el desarrollo ordenado de la actividad y de todos sus participantes.
La iniciativa de ley enviada al Congreso de la República por el Organismo Ejecutivo se enmarca dentro del programa de modernización financiera, iniciado por la Junta Monetaria en el año 1993. Este programa fue actualizado en el año 2000 por medio del Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, aprobado mediante Resolución JM.235-2000, en el cual se emitieron las directrices para realizar la reforma integral a las leyes financieras, incluyendo entre ellas el fortalecimiento del sistema financiero, el fortalecimiento de la supervisión, el fortalecimiento del banco central, así como el fortalecimiento y supervisión del mercado financiero no bancario. Este último aspecto incluye, entre otras, a la ley de la actividad aseguradora[1].
Es conveniente anotar que los objetivos del programa de fortalecimiento del sistema financiero promovido por la Junta Monetaria en el año 2000[2], en cuanto a la reforma integral a las leyes financieras, se concentra en los siguientes aspectos:
1. Fortalecimiento del sistema financiero. El objetivo era proponer un marco legal general, ágil y flexible que brinde certeza jurídica y contribuya a la eficiencia, transparencia y competitividad de las actividades financieras, orientado a promover una gestión de riesgos sólida que haga realidad el gobierno corporativo, así como establecer la legislación necesaria para el tratamiento de los intermediarios financieros no regulados y redefinir el papel de las instituciones financieras;
2. Fortalecimiento de la supervisión. El objetivo era dotar a la Superintendencia de Bancos de facultades que le permitan mantener una normativa prudencial acorde con estándares internacionales, así como propiciar el fortalecimiento del supervisor.
3. Fortalecimiento del banco central. Delimitar el objetivo fundamental del banco central; fortalecer su autonomía, privilegiar el uso de instrumentos indirectos de política monetaria; redefinir el papel del encaje legal; redefinir la función de prestamista de última instancia; y, promover la adopción de acciones tendentes al saneamiento del patrimonio del Banco de Guatemala.
4. Fortalecimiento y supervisión del mercado financiero no bancario. El objetivo es emitir opinión o proponer normativa sobre la regulación y supervisión del mercado de valores, de la actividad aseguradora y de otras actividades y empresas financieras no bancarias.
La iniciativa de ley se fundamenta en tres pilares: a) modernización de la estructura de mercado, b) promover la eficiencia en la actividad y, c) fortalecer la supervisión.
En adición a estos pilares, se incluyeron los principios de supervisión de seguros de la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros[3] (emitidos en 1997 y actualizados en octubre de 2003). Estos principios, al igual que los emitidos por el Comité de Basilea aplicables al sector bancario, constituyen las mejores prácticas a nivel internacional y, para propósitos de supervisión, deben tomarse en cuenta debido a que han sido elaborados, principalmente, por los países desarrollados en materia de seguros, conforme su experiencia, sin olvidar los aspectos puntuales que se refieren a mercados emergentes o en vías de desarrollo. [4]
OBJETIVOS:
Los objetivos del proyecto de ley de la actividad aseguradora son los siguientes:
1. Modernización de la estructura del mercado asegurador. La modernización de la estructura del mercado asegurador considera principalmente los siguientes aspectos:
1.1 Régimen de entrada y de salida. En aras de resguardar el interés público de los usuarios del sistema financiero, la tendencia moderna en cuanto a la entrada de nuevas entidades sugiere que los entes supervisores deben establecer requerimientos prudenciales para los nuevos participantes referentes a la integridad, competencia, experiencia y conocimiento del mercado de seguros, a efecto que las entidades tengan un adecuado gobierno corporativo. La legislación vigente no contiene requerimientos específicos relativos a esta materia; lo cual no permite efectuar un análisis profundo de las condiciones financieras y cualitativas de los nuevos participantes.
El proyecto de ley establece, en el Título II, los aspectos fundamentales sobre la constitución, autorización, capital y administración de las entidades de seguros y reaseguros, dejándole a la Junta Monetaria la facultad exclusiva de autorización y a la Superintendencia de Bancos el estudio técnico que servirá de base para la misma. Cabe indicar que, actualmente, corresponde al Ministerio de Economía autorizar la constitución de las entidades aseguradoras.[5]
En cuanto a la salida de entidades aseguradoras se presenta un procedimiento moderno similar al utilizado para las instituciones bancarias, que mediante un proceso ordenado, que incluye el régimen de exclusión de activos y pasivos, permite una resolución rápida y efectiva que tiende a proteger, principalmente, los intereses de los asegurados. La normativa vigente se concentra en la pérdida de capital como la causal para la salida de una institución; sin embargo, la propuesta de ley adopta un criterio de prevención, introduciendo medidas correctivas y de acción temprana.
Un cambio fundamental que incorpora este proyecto de ley de la actividad aseguradora es que la Junta Monetaria tenga competencia para conocer los aspectos derivados de la supervisión de las entidades aseguradoras; lo cual es congruente con la función constitucional de la autoridad monetaria. [6]
1.2 Sucursales de entidades extranjeras. En la actualidad, la normativa no permite que funcionen en Guatemala sucursales de aseguradoras extranjeras, sino que obliga a que todos los participantes se constituyan como sociedades anónimas en el país. La tendencia moderna es permitir una participación más amplia y en igualdad de condiciones, ya que ello promueve la competencia y el desarrollo de más y mejores productos para los usuarios. En ese sentido, el proyecto de ley, contempla que las aseguradoras extranjeras puedan efectuar operaciones de seguros en el país a través de sucursales, bajo las mismas condiciones aplicables a las entidades locales.
1.3 Intermediarios de seguros. Dentro de la legislación guatemalteca existe poca normativa sobre los intermediarios de seguros. El proyecto de ley considera un título específico que regula el proceso de intermediación, con la finalidad de promover la profesionalización del sector, es decir que, los interesados en participar en dicha actividad, cuenten con los conocimientos necesarios para efectuar eficazmente su función; asimismo, se establecen los requisitos de entrada y salida, la definición de impedimentos para ser intermediarios, las facultades y obligaciones de los mismos y un régimen de sanciones específico que desincentive conductas impropias en el sector.
Cabe mencionar que, aparte de los canales tradicionales de distribución, el proyecto plantea la figura de comercializadores masivos, figura que permitirá colocar tipos específicos de seguros diseñados especialmente para ciertos sectores, populares por ejemplo, o en donde no es necesaria la asesoría directa de los intermediarios tradicionales.
1.4 Transferencia accionaria. En la normativa actual, no existen requisitos para la transferencia de acciones de una empresa de seguros. El proyecto de ley establece que, para adquirir un porcentaje de acciones por encima de un nivel determinado, los nuevos accionistas que pueden ejercer influencia significativa en la entidad deben cumplir con ciertos requisitos que permitan determinar, entre otros, su integridad y solvencia.
1.5 Delitos de intermediación de seguros y colocación o venta ilícita de seguros. La actividad de seguros involucra recursos de particulares que han confiado en el ofrecimiento de protección por parte de entidades privadas o públicas que han obtenido autorización de operar, como aseguradoras, por parte del Estado. El Decreto Ley 473 establece que está prohibida a toda persona no autorizada, el ofrecer, promover la venta, vender seguros o ejercer la práctica de cualquier otra operación activa de seguros en territorio guatemalteco[7], sin embargo, el régimen sancionatorio es deficiente. En el proyecto de ley de la actividad aseguradora, se tipifica el delito de intermediación de seguros y colocación o venta ilícita de seguros, con penas de prisión y monetarias, con el propósito de establecer una sanción que sea tanto disuasiva como efectiva. Los delitos y penas se establecen en forma similar a lo tipificado en la Ley de Bancos y Grupos Financieros respecto al delito de intermediación financiera.
1.6 Disciplina de mercado. El objetivo básico de la disciplina de mercado es brindar a los interesados información suficiente para tomar decisiones sobre bases confiables en relación con la entidad con la que deseen establecer relaciones comerciales. El proyecto de ley contiene elementos de divulgación de información para uso del público, del ente supervisor y de las propias entidades a efecto de promover la disciplina de mercado de la actividad aseguradora.
2. Eficiencia en la actividad aseguradora o reaseguradora. La eficiencia en la actividad aseguradora se refiere a los siguientes aspectos:
2.1 Seguro de caución. La actividad afianzadora está contenida en una normativa distinta a la de seguros, no obstante, presenta similares deficiencias en cuanto a falta de claridad y unidad. Por su parte, internacionalmente, el contrato de fianza se concibe como un seguro de caución y las aseguradoras están facultadas para la colocación de pólizas de fianzas, bajo la denominación indicada, tomando en cuenta que los negocios tienen muchas similitudes en cuanto a su operación y regulación. De conformidad con la legislación vigente, los interesados en operar en ambos campos, tienen que constituir dos entidades distintas, realizar dos procesos de autorización, tener dos contabilidades, etc.; lo cual origina duplicación de recursos y tiene efectos en la eficiencia del sector. El objetivo que tiene el proyecto de ley de la actividad aseguradora en este sentido, es aprovechar las economías de escala que representaría para el sector permitir que bajo una misma entidad, se puedan comercializar tanto seguros como fianzas; y hacer más rentable la operación.
2.2 Planes de seguros. Por virtud de la legislación vigente, los planes de seguros deben ser autorizados por el ente supervisor. Las entidades supervisadas han manifestado su preocupación por la pérdida de oportunidad en el lanzamiento de los mismos, no obstante que en la mayoría de los casos, los planes han sido preparados atendiendo los requerimientos técnicos y legales. Ante los problemas que pudiera estar provocando la necesidad de autorización previa de los planes de seguros por parte del ente supervisor, el proyecto de ley únicamente considera el registro de los planes de seguros, con un tiempo prudencial de 30 días, para que la Superintendencia de Bancos se pronuncie en cuanto a los aspectos técnicos y legales del mismo.
El objetivo que persigue el proyecto de ley con este cambio, es que la responsabilidad del producto sea enteramente de la entidad supervisada y que no exista demora en su comercialización. Bajo un enfoque de disciplina de mercado y de supervisión basada en riesgos, el ente supervisor utilizará otro tipo de controles, como el margen de solvencia, para evaluar los resultados del producto; y tendrá un plazo para pronunciarse al respecto, sin perjuicio de las revisiones posteriores que pudieran llevarse a cabo.
2.3 Reservas técnicas de riesgos en curso del ramo de daños. Actualmente, las reservas de riesgos de curso se constituyen utilizando un porcentaje global que representa una aproximación al resultado que se obtendría si la reserva se calculara póliza por póliza, asumiendo que la producción ocurre a la mitad del año. La razón por la que la reserva no se calculaba póliza por póliza, obedece a que en carteras voluminosas el trabajo de cálculo tenía que ser manual y consecuentemente lento. Ante dicho razonamiento los porcentajes que se utilizan, no producen resultados aproximados al nivel real de reservas, lo que provoca que tanto el estado de resultados como el balance general de las entidades, no muestren el efecto real de las citadas reservas de riesgos en curso; y provoca que se inviertan cantidades menores en los planes de inversión de reservas. El proyecto de ley de la actividad aseguradora adopta un cálculo individualizado, esencialmente porque en la actualidad no existen razones que justifiquen el uso de porcentajes, ya que, operativamente, la informática ha facilitado los cálculos, y técnicamente, se obtendrá transparencia en las cifras presentadas por las entidades.
2.4 Inversión de reservas técnicas o matemáticas. La inversión de reservas técnicas o matemáticas, actualmente, se efectúa en instrumentos financieros y otros activos, buscando obtener la máxima rentabilidad para la debida capitalización de los reservas. La inversión se efectúa con base en porcentajes determinados en la ley y su reglamentación, por lo que no puede distribuirse de una manera que promueva la obtención del máximo beneficio y la adecuada diversificación en función del riesgo. En el proyecto de ley se incluyen los elementos necesarios para que la inversión de reservas permita su maximización y diversificación, sin establecer porcentajes determinados que, como ha demostrado la experiencia, pierdan su efectividad en el tiempo, de tal forma que la reglamentación pueda modificarse conforme el mercado de valores presente mejores opciones de inversión o lo requieran las circunstancias.
2.5 Margen de solvencia. Según los estándares internacionales, la estimación de los recursos mínimos requeridos, para el margen de solvencia que una institución de seguros debe tener para funcionar, debe establecerse en función de los riesgos que esté asumiendo. El margen de solvencia que se utiliza actualmente, está contenido en una resolución emitida por la Junta Monetaria; sin embargo, es conveniente que sus aspectos conceptuales se incluyan en el proyecto de ley y el desarrollo de los procedimientos sea a través de un reglamento que pueda adaptarse conforme lo requieran las circunstancias y los niveles de riesgos que se observen en el mercado de seguros; asimismo, como cambio fundamental, a este cálculo se le agrega el componente de requerimiento patrimonial por la ponderación de activos en riesgo, a efecto que refleje la probabilidad de impago de los activos en los que la aseguradora haya invertido los valores necesarios que respalden sus obligaciones contractuales (riesgo de crédito).
3. Fortalecimiento de la supervisión. En cuanto a la vigilancia e inspección de las actividades de seguros, es necesario que la Superintendencia de Bancos pueda realizar su función, en una forma eficiente y efectiva para que el sistema asegurador observe la normativa aplicable en cuanto a solidez y solvencia. El hecho de contar con una normativa adecuada y técnica, facilitará la introducción de medidas correctivas y, ante todo, preventivas.
3.1 Régimen de sanciones. La normativa aplicable a la actividad aseguradora, debe contar con un régimen sancionatorio que sea persuasivo y garantice su cumplimiento. Es importante indicar que el régimen de sanciones contribuye a la disciplina de mercado, procurando que las entidades sujetas a vigilancia e inspección cumplan con sus obligaciones. Dentro de ese contexto, uno de los problemas que tiene la legislación vigente como ya se mencionó anteriormente, en materia de sanciones de seguros, es precisamente que el régimen ha perdido su efectividad. Actualmente las multas van de Q50.00 hasta un máximo de Q1,000.00, siendo el caso extremo una multa de Q10,000.00 para infracciones relacionadas con las inversiones de reservas técnicas o matemáticas. Como se ha descrito, puede observarse que el régimen sancionatorio no cumple con su cometido, puesto que los montos de las multas no se ajustan a la realidad económica actual; asimismo, tampoco se establece una gradación que permita diferenciar la gravedad de las faltas, ni se hacen consideraciones en cuanto a la reincidencia en las mismas.
El proyecto de ley contiene un régimen sancionatorio adecuado y, en esencia, considera dos tipos de sanciones. Por una parte, están las sanciones pecuniarias a las entidades, las cuales se basan en unidades de multa para evitar que pierdan su efectividad en el tiempo y así puedan ajustarse conforme lo requieran las condiciones del mercado; y por otra parte, están las sanciones administrativas representadas por las amonestaciones o instrucciones por escrito a la entidad para que corrijan sus deficiencias. Por otra parte, el régimen también incluye sanciones para las personas responsables de las infracciones, quienes están sujetos a inhabilitación o remoción de sus cargos. Cabe indicar que el régimen de sanciones que se plantea en el proyecto de ley, sigue la forma contenida en la Ley de Bancos y Grupos Financieros, con el objetivo de que el sistema financiero tienda a la estandarización.
3.2 Facultad reglamentaria. La reglamentación necesaria para la implementación de la ley de la actividad aseguradora será emitida por la Junta Monetaria, al igual que ocurre con las leyes bancarias. El propósito es que la reglamentación pueda ser ajustada conforme lo demanden las condiciones del mercado con el propósito que la misma no pierda su efectividad y realidad en el tiempo. Cabe mencionar que, a diferencia de la normativa vigente, no se estaría emitiendo un único reglamento para la ley de la actividad aseguradora; sino que, al igual que en el ámbito bancario, se emitirán los reglamentos según las materias que sean pertinentes. Lo anterior también busca que la reglamentación sea específica y lo suficientemente clara para que logre su cometido.
OPINIONES RECABADAS:
La Comisión de Economía y Comercio Exterior llevó a cabo 15 reuniones con todos los sectores interesados, durante agosto, septiembre y octubre de 2006. Los sectores participantes fueron los siguientes:
- Asociación Guatemalteca de Instituciones de Seguros –AGIS-;
- Asociación Nacional de Afianzadoras de Guatemala –ANAG-;
- Asociación de Corredores de Seguros –ACORDES-;
- Cámara de Agentes de Seguros y Fianzas –CACSEF-;
- Asociación Guatemalteca de Agentes Profesionales de Seguros – AGAPS-;
- Asociación de Ajustadores Independientes;
- Ministerio de Economía;
- Banco de Guatemala;
- Superintendencia de Bancos –SIB-;
- Banco Mundial;
- Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-
Cabe mencionar que se atendieron las distintas opiniones y ponencias y se incluyeron en el anteproyecto aquellas que, por consenso, se consideraron necesarias y aplicables, según las circunstancias.
DESCRIPCIÓN:
Para alcanzar los objetivos indicados, se estima que la propuesta sea conocida por el Honorable Pleno del Congreso y oportunamente se emita la disposición legal correspondiente.
ANÁLISIS DE LA COMISIÓN:
a) Aspectos formales:
Después de haber estudiado y revisado la propuesta presentada, se consideró la aprobación de la iniciativa en cuestión, ya que habría cumplido con los requisitos impuestos por la Ley, según se explica a continuación:
1. Porque se encuentra dentro de las facultades del Organismo Ejecutivo, según el Artículo 183 de la Constitución Política de la República, literal g); y,
2. Porque la aprobación se encuentra dentro de las facultades del Organismo Legislativo, según el Artículo 171 de la Constitución Política de la República, literales a) y c).
b) Aspectos de fondo:
En general, la redacción y la estructura de esta iniciativa son similares a la Ley de Bancos y Grupos Financieros, contenida en el Decreto Número 19-2002 del Congreso de la República. La razón de esa similitud se debe a que la legislación en materia financiera debe ser homogénea, en lo pertinente, para evitar arbitrajes entre los diferentes participantes en el mercado, especialmente cuando son entidades susceptibles de formar un grupo financiero; asimismo, cuando sigue una estructura y estilo de redacción conocidos tiende a facilitar su comprensión y entendimiento por parte de los interesados que serán los usuarios y también facilita el análisis y entendimiento para su aprobación por parte del Honorable Congreso de la República.
La Comisión destaca las siguientes observaciones:
A la iniciativa de ley enviada por el señor Presidente de la República el 18 de julio de 2006 se le efectuaron modificaciones, mayormente de forma y las siguientes:
1. En el artículo 17 “Capital pagado mínimo inicial”, se incluyeron los montos mínimos de capital que las aseguradoras o reaseguradoras deben poseer cuando inicien operaciones. Los montos están definidos en función de la actualización de la depreciación de la moneda con relación al dólar de los Estados Unidos de América y aproximados al millón más cercano correspondiente.
2. En el artículo 35 “Asunto litigiosos”, se le incluyó la salvedad para que el conocimiento y resolución de los aspectos litigiosos, cuando proceda, deberán considerar lo que disponga el Código Tributario.
3. En el artículo 37 “Textos uniformes”, se agregó un párrafo a propuesta de la Superintendencia de Administración Tributaria indicando que en las condiciones particulares de pólizas de seguros que garanticen el cumplimiento de obligaciones tributarias o aduaneras, se consideren las leyes sobre la materia.
4. Se agregó un artículo completo: Artículo 40 “Negociación de Seguros” en el Título IV, Capítulo Único a propuesta del Ministerio de Economía y con el propósito de que la norma propuesta contemple aspectos de contratación de seguros a los que la República de Guatemala se comprometió en el CAFTA-RD, básicamente la modificación al artículo 17 del Decreto Ley Número 473 que se introdujo por el artículo 19 del Decreto Número 11-2006 del Congreso de la República, del 18 de mayo de 2006, publicado el 29 de mayo de 2006 y con vigencia a partir del 30 de mayo de 2006. Se estimó necesario introducir dicha modificación para que quede de forma explícita en la iniciativa presentada y no haya duda en cuanto al tratamiento que se le dará a ciertos tipos de seguros.
5. En el artículo 44 “Reservas para riesgos catastróficos”, se modificó la redacción para que las aseguradoras o reaseguradoras puedan acumular reservas para cubrir los riesgos catastróficos a los que estén expuestas. La propuesta original consideraba la reserva para el riesgo catastrófico que proviniera de terremoto, temblor y/o erupción volcánica, caída de ceniza o arena volcánica e incendio consecutivo; sin embargo y dada la experiencia que el país ha tenido en materia de huracanes en los últimos años, el riesgo de terremoto ya no es el único que puede consecuencias catastróficas. En ese sentido, la norma propuesta ya no se refiere a un riesgo en particular sino a aquellos riesgos, sin nombrarlos, que representes riesgos catastróficos.
6. En el artículo 60 “Margen de solvencia”, se modificó la redacción para que el monto mínimo de patrimonio en relación con su exposición a los riesgos derivados de las operaciones de las aseguradoras o reaseguradoras sea determinado con base en las regulaciones de carácter general que emita la Junta Monetaria. El proyecto inicial contenía una propuesta de procedimiento de cálculo pero se estimó que el mismo debe considerarse en la reglamentación que apruebe la Junta Monetaria a propuesta de la Superintendencia de Bancos y, por otra parte, también para que, en caso lo demande la necesidad de contar con un capital mayor de acuerdo con las circunstancias, éste pueda modificarse con el voto favorable de las tres cuartas partes del total de miembros de la Junta Monetaria, tal como ocurre en la parte bancaria.[8]
7. En el artículo 89 “Comercialización masiva de seguros”, se adicionó un párrafo indicando las características mínimas que deben tener los seguros que se comercialicen en esta forma. El propósito fundamental es que las pólizas sean sin mayor complejidad técnica y de fácil comprensión y manejo para el asegurado y que sean susceptibles de estandarización.
8. En el artículo 95 “Sanciones”, se le agregó un apartado indicando los montos de sanción que se aplicarán a los intermediarios de seguros o reaseguros y ajustadores de seguros por infracciones a la normativa aplicable.
9. Se agregó el artículo 104 “Epígrafes”, el cual hace la aclaración que los mismos no tienen más valor ni función que el de facilitar la consulta y que no constituyen parte del texto para su interpretación.
10. Se agregó el artículo 107 “Publicación del reporte de calificadoras”, con el propósito de dejar un plazo a partir de cual las aseguradoras o reaseguradoras deban publicar el reporte de calificación emitido por una calificadora internacional. El objetivo básico de este reporte de calificación es promover la disciplina de mercado a través de la transparencia de los resultados de las operaciones de las aseguradoras o reaseguradoras. Se indica que a más tardar, a partir del tercer año de vigencia de ley, las aseguradoras o reaseguradoras deberán publicar dicho reporte de calificación.
11. Se agregó el artículo 108 “Reserva de terremoto, temblor o erupción volcánica”, para especificar que la reserva acumulativa que se haya constituido con base en la regulación previa, se integre a las reservas de su misma naturaleza.
12. Se agregó el artículo 109 “Del contrato de fianza y del reafianzamiento”, con el propósito de aclarar que los términos referentes de fianza, afianzadora y reafianzamiento contenidos en el Código de Comercio deberán entenderse como seguro de caución, aseguradora y reaseguro, respectivamente. Lo anterior, considerando que en esta iniciativa de ley, las aseguradoras podrán vender fianzas pero identificadas como seguro de caución.
13. Se agregó el artículo 114 “Ámbito tributario”, con el propósito de indicar que las actividades, operaciones y sujetos a los que se referirá la ley, se regirá por lo dispuesto en las disposiciones en materia tributaria, cuando tengan incidencias impositivas. También tiene como objetivo el evitar que pudieran hacerse interpretaciones de que algún artículo de esta iniciativa pudiera invalidar los aspectos contenidos en el Código Tributario.
14. En el artículo 116 “Vigencia” se modificó la redacción para que la iniciativa entre en vigencia a partir del 1 de enero de 2007, excepto el apartado que se refiere a la exclusión de activos y pasivos para el que se sugiere que entre en vigencia a partir del día siguiente de la publicación. Esto tiene el propósito de que el esquema de exclusión de activos y pasivos sea de inmediata disposición para su aplicación conforme sea necesario.
